从“有法可依”到“良法善治”

　　2014年12月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议听取全国人大法律委员会关于立法法修正案（草案）修改情况的汇报。摄影/杜洋

　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”前不久，立法法修正案草案（以下简称草案）二审稿提交十二届全国人大常委会第十二次会议审议，为进一步提高立法质量、推进良法善治，提供强有力的法治保障。

　　据了解，此次草案二审稿根据党的十八届四中全会提出的完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、完善立法体制机制等要求，在诸多方面作出修改，除将税收一项单列，对全国人大及其常委会的专属立法权事项作进一步细化之外，还强化了对地方立法权的规范，明确没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。

　　良法诞生离不开立法程序的合理设计以及民众的广泛参与。为了提高立法效率，此次草案二审稿增设了对于个别意见分歧较大的重要条款的单独表决机制，同时拓展了代表参与立法的渠道、引入第三方起草法律草案制度等，为科学立法、民主立法奠定了良性循环的基础。

　　针对法律法规和规章可能存在的冲突或违法、违宪现象，草案首次规定全国人大及其常委会的主动审查权，提出，全国人大有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

　　“立法法的修改非常重要和及时，因为只有‘良法’才能‘善治’。”审议中，辜XX、张XX、白XX等多位委员纷纷表示，如今，在建设法治中国的道路上，我们已经不能止步于“有法可依”，更应关注有“良法可依”。本次草案二审稿贯彻了党的十八届四中全会对立法工作的重大部署，强调人大立法的主导作用，将有些法律规定在原来概念、定义的范围进一步完善，对于全面推进依法治国战略具有重要意义。

　　夯实人大专属立法权

　　“最近成品油消费税进行了调整，随着国际油价下降，国内趁机加税，有关单位连着发了两个通知税率涨了两次，老百姓反映十分强烈。”列席常委会会议的全国人大代表陈XX在分组审议时抛出了一个社会关注问题。

　　据统计，目前全国有18个税种，只有个人所得税、企业所得税、车船税三种是人大立法的，其余都是国务院以暂行条例和试点的方式推出。“许多税种税率的调整往往是由政府具体的行政机关单方面决定，一个红头文件就决定了政策。”陈XX说，这种没有经过听证，一个通知发出去的方式，成了一种市场调节税收的手段。

　　因此，在立法法修改过程中，如何落实“税收法定”原则，夯实法律的专属立法权显得尤为迫切。

　　值得关注的是，本次提交审议的草案二审稿中，对全国人大及其常委会的专属立法权事项作出进一步细化。根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

　　“税收法定既是全面深化改革的要求，也是我们全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的一个基本要求。”委员们对这一规定普遍表示赞成。张XX委员认为，像这样单列出非常明确的税种、税率、征收对象等内容，将更加凸显法律的引导作用，对促进社会的和谐和发展非常有意义。郝XX委员说，税收本质上是“从老百姓兜里掏钱”，直接影响着居民的收入状况，影响着政府与民众的关系。他表示，“正是由于税收在政治经济中的地位和作用如此重大，党的十八届三中全会才将‘税收法定原则’明确列入‘决定’中，使之成为我国未来改革的主要方向和内容。”而法律的修改是对这一原则在立法上的强调。

　　但是，对于立法法应如何对税收立法进行规范，是否要将此单列表述，许多委员和代表却有不同的意见。

　　“税种税率属于关乎人民收入的切身利益的事项，应当谨慎处理。”在董中原委员看来，应将税种税率纳入不得授权立法的范围，明确只能由全国人大及其常委会才能对此制定和通过相关的法律规范。

　　郎X委员则认为，这次草案二审稿根据多方意见，将“税收”作了进一步细化的规定，从立法技术上来讲是必要。但是否将每一项都这样列出来，是否有利于执行，仍需斟酌。在他看来，税收在现实生活中有组织收入和经济杠杆的作用，除了靠设立税种以外，大量情况下是通过调整税率来实现的。“如果在经济生活中出现一些新情况新问题，需要通过税收杠杆及时调节的时候，都需要通过复杂的立法程序由法律规定能不能做到？”郎X提出了一个很现实的问题。他表示，税率这个事还需要再斟酌，至少应区别不同情况分别作出规定。

　　“税率和税收减免的问题，作具体的规定不合适，但是不约束是不行的。”全国人大代表游劝荣建议，立法法可以对税率调整和税收减免规定必要的程序，政府要调整税率和进行税收减免的时候，必须遵照相关的程序，不能随意变化，比如需要经过全国人大财经委或者全国人大常委会批准。

　　“单独表决”等凸显科学立法

　　在立法实践中，某些法律难产，并非因为草案整体上不成熟，而是往往由于某个重要条款“卡壳”，意见分歧较大、争执不下而使立法久拖不决，法律迟迟难以出台，进而致使一些领域长期无法可依；或者由于法律案一再妥协，最后形成的法律条文原则、空洞，缺乏针对性、操作性，从而影响实施。

　　正是鉴于立法实践中存在的这些突出问题，党的十八届四中全会决定提出：“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。”草案二审稿落实决定精神，增设单独表决条款，规定法律草案表决稿交付表决前，委员长会议根据审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决，同时对单独表决后的处理作了规定。

　　“重要条款单独表决，可以从程序上避免立法的不作为，进一步提高了立法效率。不仅如此，它还能真实地体现表决者的意愿，彰显立法者对立法的责任感。”一些业内专家认为，将这一规定写入，是立法科学决策、民主决策的一大进步。

　　然而，单独表决机制的启动主体有哪些、应遵循什么样的程序、如何表决等问题仍有待法律的进一步明确。许为钢委员说，根据现行立法法的规定，30名以上的代表可以联名提出法律案，10名以上常委会组成人员也可以联名提出法律案。许为钢建议，赋予常委会组成人员联名对个别条款进行单独表决的提议权，“当然是否同意单独表决最终还是由委员长会议决定。”尹中卿委员则表示，单独表决应当与全国人民代表大会议事规则关于修正案制度规定相协调，分歧较大的重要条款单独表决时，提请机关应提出两个或者两个以上方案供选择。

　　立良法，需要更加重视立法程序的科学性和过程的民主性。据了解，除了增设单独表决制度之外，本次草案二审稿还在代表参与立法、立法听证会等方面作出了一系列完善。

　　为了更加充分发挥人大代表在立法中的作用，草案二审稿增加了代表意见反馈机制，规定“征求全国人大代表对法律案的意见，应当将有关情况向代表反馈”。并规定，专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的代表参加。常委会会议审议法律案，可以邀请有关的全国人大代表列席会议。

　　“近年来，最高国家权力机关已经在这方面进行了不少实践探索，取得了很好的效果。”对于草案二审稿将实践经验上升为法律规定，常委会组成人员普遍表示赞许，认为进一步扩大了人大代表对常委会、专委会立法工作的参与。但王明雯、严以新和马志武等委员同时建议，将“专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的代表参加”“常委会会议审议法律案，可以邀请有关的全国人大代表列席会议”中的“可以”修改为“应当”。严以新表示，现在每次常委会会议都有邀请人大代表列席会议，应当让人大代表更多地参与法律的审议活动。

　　科学、民主、公开是立法现代化的基本趋势。法律是否接地气，能否管用，关键在于立法过程中对各方意见听取和采纳的态度。据此，草案二审稿还进一步细化了立法听证会和法律起草的相关内容，增加规定，举行立法听证会，要听取“基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面”的意见；“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草工作，或委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织起草。”

　　“实现和保障立法科学、民主，途径是多元的。”对此，委员们和业内专家普遍表示，通过探索第三方起草法律法规草案制度、完善立法听证制度等手段，草案二审稿在科学立法、民主立法上更进一步，这些规定有助于立法机关充分汲取各方才智，着力克服部门利益化的冲动、避免闭门造车，使每一项立法都成为富有科学价值的“阳光立法”。

　　备案审查变“被动”为“主动”

　　作为保证宪法有效实施、维护国家法制统一的重要制度，规范性文件备案审查可以防范公权力的缺失或滥用，是全国人大常委会行使法律监督的重要“利器”。

　　但是实践中虽然这项制度已运行多年，超越权限立法，法律法规、部门规章之间相互打架等现象仍时有发生。“对同一个问题，各个部门有不同的政策。”曾任中南大学校长的黄伯云委员举例说，科技部、教育部、财政部等部门规章的矛盾，过去就多次出现。

　　因此，草案一审稿向社会征求意见过程中，社会各界建议增加主动审查机制、加大备案审查力度的呼声不断。安徽省人大常委会就提出，过去备案审查工作一直以被动审查为主，建议增加主动审查的内容。

　　全国人大法律委员会经研究，在本次草案二审稿增加规定，有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。另外，针对征求意见期间，有公众提出的，应建立专门委员会、工作委员会审查意见的信息公开机制，公民可以申请查询等建议。草案二审稿进一步完善了备案审查反馈机制，规定，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构将审查、研究情况除可以向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈外，并可以向社会公开。

　　“由原先的被动审查转化为主动审查，是很大的进步。”常委会组成人员一致表示。同时他们认为，前进的步子还要更大胆些。“‘可以’意味着可以主动审查，也可以不主动审查，我建议修改为‘应当’进行主动审查，以避免备而不审的情况。”王明雯委员说。另外，她还提出，把备案审查的情况及时向提出审查建议的有关组织和公民反馈，并向社会公开很有必要，也应改为“应当”。“因为此举不仅可以调动社会参与法律监督的积极性，更是鲜活的法治教育案例。”王明雯说。

　　陈XX委员则进一步建议，建立立法的违宪审查机制。她认为，草案现在虽然增加了主动审查的规定，但由于我国法律、法规、条例、规章数量众多，如果全国人大不能建立专门的立法违宪审查机构和违宪审查制度，势必会陷入因违宪审查资源严重不足而导致重备案轻审查、重立法技术审查轻法律冲突审查、缺少对法律的违宪审查和有效监督的困境。

　　“通过建立专门的违宪审查机构和制度，一方面可以依据宪法对已有法律和拟出台的法律进行审查，发现有悖宪法原则和精神的，要求立法机关通过法定程序及时进行修订，切实维护宪法权威和国家法制统一；另一方面可以根据宪法的规定要求完善法律法规和配套的规范性文件，着力贯彻、落实、体现宪法确立的制度和原则，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”陈XX表示。