我国《保险保障基金管理办法》的不足及完善
摘要：为将我国保险市场建成一个有进有出、优胜劣汰、动态平衡的市场，为使市场主体平稳退出市场时最大限度保护广大被保险人的利益，2004年底保监会出台了《保险保障基金管理办法》。但解读该《办法》，发现其存在诸多不足，文章针对这些不足提出了对策建议。
关键词：保险公司，保障基金，破产
为建立金融机构的市场退出机制，在银行、证券、保险三大领域中，《保险保障基金管理办法》（以下简称《办法》）已于2004年底出台，并于2005年1月1日起正式实施。《办法》的颁布实施，对低效率运营的保险公司将产生巨大的震慑和警世效应。虽然到目前为止，我国尚未有一家保险公司破产，但这并非意味着我国的保险公司将永远不会破产。市场竞争的加剧，保险经营与金融市场的联动效应，终究会将低效率的保险公司淘汰出局。《办法》的出台，为更有效地保护被保险人的利益提供了制度和物质上的保障，是我国保险业防范和化解风险的一道重要防线。
解读《办法》，其在救济对象、救济方法、保障基金的使用原则等方面均可圈可点。但仔细斟酌《办法》，笔者认为，《办法》在保险企业破产的界限、保险保障基金的缴纳方法、基金管理和运作的模式以及保险机构的预警和挽救机制等方面仍存在诸多不足，亟待完善。
一、保险企业的破产界限是什么
《办法》是专门针对保险公司被撤销或者被宣告破产而设立的，那么，保险公司被撤销或破产的界限是什么？《办法》第16、18条规定，保险公司被撤销或者被宣告破产，其清算财产不足以偿付保单利益的，保险保障基金按照其规定的救济比例对非人寿保险合同的保单持有人、人寿保险合同的保单受让公司提供救济。但是《办法》对保险公司的破产界限并无明确规定。
根据我国现行《保险法》第86、87条的规定，“保险公司违反法律、行政法规，被保险监督管理机构吊销经营保险业务许可证的，依法撤销。保险公司不能支付到期债务，经保险监督管理机构同意，由人民法院依法宣告破产。”并且同时规定“经营有人寿保险业务的保险公司，除分立、合并外，不得解散。”由此可见，在我国保险公司解散的原因有二：一是违法而被撤销，二是不能支付到期债务而被法院宣告破产。这与我国现行《破产法》所规定的破产界限相吻合。
然而，我国《破产法》正在修改审议之中，其中破产界限问题正是修改的亮点之一。“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依本法规定宣告破产。”新《破产法》极有可能将债务人在不能清偿到期债务的同时也资不抵债时，才可视为发生破产的原因。
那么，如何认定保险企业是否达到了破产界限？新的《破产法》是否适用于银行、保险等金融企业呢？
首先，可以肯定的是新《破产法》草案将商业银行、保险公司等金融机构列入了《破产法》的调整范围，规定商业银行、保险公司等金融机构的破产适用于《破产法》。
其次，如何认定保险企业是否达到了破产界限？怎样才能认定保险公司达到了不能清偿到期债务和资不抵债呢？其实，衡量保险公司是否达到破产界限，一个重要的监管指标就是保险公司的偿付能力，保险公司偿付能力充足率是市场退出标准的关键评价指标。2002年3月24日，中国保监会颁布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，对偿付能力充足率小于30%的公司，保监会可根据《保险法》的规定对保险公司进行接管“；对偿付能力充足率小于100%的保险公司，保监会可将其列为重点监管对象，根据各公司的特殊情况，采取必要的监管措施，促使公司提高偿付能力。
我们能否暂且将偿付能力充足率小于30%或100%作为保险公司达到破产界限的一个临界点呢？回答是否定的。因为偿付能力不是清偿能力，不能简单地将其理解为公司当前的经营情况和财务状况，更不代表保险公司不能履行给付和赔付义务。偿付能力及监管指标旨在对可能出现偿付危机的保险公司做出预警，而非促使其破产。
为此，笔者建议，《办法》应对保险公司破产界限作出明确了断，或者先修改完善《保险法》的破产界限，《办法》再规定按照《保险法》和《破产法》的规定达到破产界限时，才享受保险保障基金的救济。
总之，银行、保险等金融机构的破产在新《破产法》中也属于特殊情况，因为其破产涉及人数众多，关系到社会稳定，启动破产程序也须经监管部门批准。况且，这类机构的资产分为自有资产与客户财产两部分，破产时需要对其客户财产的保护作出专门规定等等。可见，银行、保险等金融机构的破产迥异与一般企业，鉴于其特殊性，新《破产法》规定银行、保险等金融机构的破产问题由国务院依据《破产法》和其他相关法律的规定制定实施办法。
二、按照保费规模缴纳保障基金，是否会诱发保险公司逆选择
关于保障基金的缴纳，《办法》规定：“财产保险、意外伤害保险和短期健康保险，按照自留保费的1%缴纳；有保证利率的长期人寿保险和长期健康保险，按照自留保费的0.15%缴纳；无保证利率的长期人寿保险，按照自留保费的0.05%缴纳。”这就意味着保障基金采取按保费规模平均缴纳的方式，这固然有操作简单之便利，但也有“劫富济贫”之嫌疑。因为平均缴纳的结果是对信誉高、资产实力雄厚的保险公司不利，反倒对一些规模小、信誉低、抗风险能力差的保险公司有利，因此极有可能诱发保险公司逆选择。
事实上，保险保障基金是一把双刃剑，其中隐藏的风险是制度设计者绝对不应该忽视的，设计不佳的保险保障制度会通过降低保险保障制度参与者的激励，削弱市场约束，引发道德风险、逆向选择和代理问题，不利于长期的金融稳定。
笔者认为，在技术成熟的条件下，应按保险公司的风险大小征收相应比例的保障基金，让那些具有较高破产风险的保险公司缴纳更高的费用，以减轻保障基金的某些不良后果。
三、保障基金的管理运作模式有待考量
保险保障基金是保险公司自我募集形成的行业互助性质的法定基金，保监会具有监督职能。保监会应该从制定规则、批准设立、实施监督等方面发挥应有功能，而不能越俎代庖，进入保险保障基金理事会亲自操刀具体运作。但是《办法》规定：“中国保监会可以委托专业的投资管理机构运用保险保障基金”、“保险保障基金理事会负责对保险保障基金的管理和使用实施监督”。此时的保监会成了具体经营者，保险监管机关在保险保障基金中的角色变得含糊不清，也留下权力寻租的空间。“保险保障基金理事会由保险公司、国务院法制办、财政部、中国人民银行、国家税务总局等机构组成”。如同保险监管机关一样，国务院法制办、财政部、中国人民银行、国家税务总局等机构仍然属于规则制定者和裁判员性质，而不适合进入保险保障基金理事会。
因此，应建立独立的法人机构对保障基金进行管理和运作，同时承担一定的监管职责。在保险公司破产时，负责对接管的保险公司提供资金援助，在没有接管公司时直接担负起对破产公司保单的转移、管理和处理。同时，要在法律上规范基金的运作，并放宽基金的投资渠道。
四、面对数百亿元的利差损，保障基金能否起到保障作用
2004年底中国人寿集团、太平洋寿险、新华人寿三家寿险公司由于偿付能力不足被保监会出示“黄牌”警告。而导致中国保险公司偿付能力不足的一个重要原因就是严重的利差损问题。
世界著名投资银行高盛在2003年末发布了题为《中国保险业——成长前景、创造价值的关键在改革》的详尽报告，报告指出目前中国保险业面临的最大问题仍是20世纪90年代以来遗留下来的利差损问题。高盛预计仅中国人寿、平安和太平洋三大寿险公司的潜在利差损就大约是320亿元-760亿元人民币。
中国保险业利差损的产生固然有其历史原因，但却严重威胁着保险公司生存安危。面对巨额利差损，保险保障基金能否担负起“最后安全网”的重任？诚然，保监会对保险保障基金缴纳比例的设置也经过了反复调研和测算，根据2003年中外资保险公司全部保费收入测算，可提存的保险保障基金规模预计在人民币20多亿元左右，照此速度十年后大约可达200多亿元。毫无疑问，对利差损高达数百亿的保险行业而言，保险保障基金若要担负“最后安全网”的作用有点力不从心。
笔者认为，若保险保障基金要担负起“最后安全网”的责任，其基金的建立不能仅仅依靠商业保险公司缴纳的费用以及资金运用的获利，还需要国家财政的额外补助。对此可参照《证券投资者保护基金管理办法》和《存款保险条例》的相关规定实施，以中央银行垫付再贷款的方式设立并运作保险保障基金。
五、破产重整制度与保险机构的预警和挽救机制
为实现对债权人权益的有效保护，新《破产法》中引入了许多目前国际通行的破产制度，其中引人注目的亮点之一就是企业重整制度。重整是指企业如有挽救可能将进入破产重组程序，由管理人负责。目的是使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。草案列出专章对重整的适用范围、基本程序、保护措施、重整计划等内容做了规定。
我国现行保险法规中有整顿制度的相关规定，近似于新《破产法》草案中的重整制度。其目的也是尽可能挽救濒于破产的保险企业。但是《保险法》未规定重整的方式、计划、保护措施等，《办法》中更不可能有相关规定。鉴于保险企业的破产波及面较大，关乎社会稳定之大局，所以保险企业的退出应慎而又慎，尽可能减少其退出市场的成本，从而达到节约保险市场资源的目的。因为在目前情况下，保险公司作为一种稀缺市场资源，其存在的本身就具有相当的价值。
为此，笔者建议保险企业在退出过程中，还应完善其预警和挽救机制，可以借鉴新《破产法》草案中的重整制度；制定积极稳妥的、多层次的保险市场退出方式，鼓励保险同业之间施行兼并、收购和重组，通过合理的资源配置，回收和利用保险市场稀缺资源，尽可能减少保险公司破产给整个社会所带来的负面效应，最终达到优化保险资源配置，提升其核心竞争力之功效。
参考文献：
[1]陈宁.论建立我国保险市场退出机制[J].保险研究，2004，（9）。
[2]罗韵轩.从西方保险公司破产反思我国保险市场退出保障机制的建设[J].债权大学·周延