我国行政诉讼检察监督制度浅析

　　自从1989年《行政诉讼法》颁布实施以来，我国的行政诉讼制度得到了有效的完善和一定的发展。可以说，行政诉讼制度在我国的的确立，标志着我国宪政制度的进一步发展，因为行政诉讼制度的本意便是通过诉讼来规制行政机关利用强势地位对公民、法人和其他组织的合法权益进行肆意侵犯，行政诉讼制度是以司法权制衡行政权来保障私权。诚然，行政诉讼法的立法本意是良好的，然而现实法律制度的不完善以及其他种种因素，却导致我国行政诉讼制度未能在现实的司法实践中发挥它应有的作用。

　　在众多不利于行政诉讼制度有效发挥以权力保障权利作用的因素中，行政诉讼制度中缺乏有效的检察监督制度这一问题，无疑值得探究和分析。

　　一、我国行政诉讼检察监督制度制度现状

　　行政诉讼检察监督制度，是指检察机关对行政诉讼中各方主体和诉讼过程依法进行法律监督的诉讼法律制度。这一监督制度以检察机关的法律监督权为基础，以检察机关为监督主体，以行政诉讼各方主体和诉讼过程为监督对象，主要应该以参与行政诉讼，提起行政公诉和抗诉来进行。

　　我国《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，《行政诉讼法》第10条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”和第64条“人民检察院对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”等规定，是我国行政诉讼检察监督制度的法律基础和法律依据。从这些规定中可以看出，我国现行的行政诉讼检察监督制度与学理上的解释并不同，现行法律制度将检察院在行政诉讼中的检察监督权力局限于对生效的判决、裁定的抗诉权，检察院不能参与行政诉讼，不能代表国家和社会提起行政公诉，更不用说有效地对诉讼各方和诉讼过程进行监督了。

　　当然，不能仅仅因为我国行政诉讼检察监督制度方面的法律条文规定简略，我们便想当然的认定我国行政诉讼检察监督制度有重大缺陷或者说不完善。如果要认定这一制度在我国是否完善，对国外经验的参照和对我国司法现实的分析，是不可或缺的。

　　二、行政诉讼检察制度亟需完善之理由

　　对一项制度完善与否，我们可以通过两种方式来认定：将该制度与其他国家的相关制度进行对比；将这一制度放在其发挥作用的社会现实中来思考。

　　世界各国对检察机关参与行政诉讼问题上的规定不尽相同，基本上可以按法系分为大陆法系模式和英美法系模式。大陆法系的德、法两国检察机关参与行政诉讼主要方式是直接起诉和参与起诉，但是两国的具体规定有所不同，法国检察官可以代表公共利益，对行政机关滥用权力损害社会公益的侵权行为提起诉讼，也可以参与行政案件的审理过程，并发表意见，对行政法院的不当判决提出上诉。德国检察官则在行政诉讼中代表政府，与代表公民利益的当事人相对抗，同时德国检察机关可以代表公共利益提起诉讼，对行政法院不合理或违法的判决提起上诉。在英美法系中，英国检察机关参与行政诉讼有三种方式：一种是总检察长或根据他授权的检察长对公共机构的越权行为，滥用行政权力侵害公民权利的行为，提起公益诉讼。二是根据公民的告发和请求，经授权的检察长核实和调查，可以授权公民以总检察长的名义提起诉讼。三是依据法律规定参加其他法人、公民提起的行政诉讼，并发表意见。在美国，如果被指控的行为涉及到整个合众国的利益，涉及到宪法中规定的公民权利，总检察长有权提起民事、行政诉讼和刑事诉讼。在行政诉讼中，检察官有权参加对案件的调查和提起诉讼，有权对案件进行程序性和实体性的监督，有权参加对案件的重审，以监督法院裁决的作出和执行。①由此可见，检察机关参与行政诉讼，提起或对行政案件实行公诉，检察机关在行政诉讼案件中作为国家利益和社会公益的代表人，可以说是各国通例。我国的检察权主要集中在刑事诉讼和司法监督权方面，检察机关的监督权在三大诉讼中的配置比较失衡，尤其是在民事、行政诉讼中检察院连最起码的起诉权都没有，号称国家法律监督机关的检察院对行政诉讼却无法进行有效地监督，从制度设计上说，实在是一种立法上的重大缺陷。通过与世界各国的对比，我们不难发现中国行政诉讼检察监督制度存在着重大的制度缺陷，需要借鉴和参考各国通例来加以完善和改进。

　　从我国的司法现状来看，我国的司法权包括审判权和检察权，检察机关作为国家法律监督机关，有权力也有义务对审判权、行政权进行监督和制衡。在行政诉讼中，涉及行政权、审判权和公民（法人和其他组织）权利的博弈，在当前的司法环境下，公民权利相对于行政权自然是处于弱势，即便是审判权也未必能抵制住行政权的强大压力，从我国每年受理的行政诉讼案件数量就可以看出，行政案件的数量远远少于民事案件数量，2005年我国法院审结的行政案件大概只有民事类案件数量的四十分之一。②行政案件数量为何少于民事案件呢？在我国当前的社会环境下，政府尤其是地方政府及其职能部门侵犯公民、法人和其他组织合法权益的事件是层出不穷，但是为何诉诸法律的案件却如此之少？我们可以把行政诉讼案件和民事诉讼案件进行一个简单的对比，虽然法律规定，不论是在民事诉讼还是在行政诉讼当中，双方当事人的法律地位均是平等的，实际上在民事诉讼中，双方当事人的均不拥有公权力，此时双方当事人在实际上的地位是可能接近平等的。而在行政诉讼中，身为普通公民或者法人及其他组织的原告，所面对的被告往往是拥有强大行政权力的地方政府（根据现行法律规定，中央政府是不能成为行政诉讼的被告的）或者政府职能部门（行政诉讼中的被告也包括法律法规授权的组织），双方在社会中的实际地位可以说是强弱悬殊。再加以下列因素：中国历来“民不与官斗”的思想，现实中某些地方政府对行政诉讼案件公平审判的阻挠和对原告方的报复以至迫害，司法权对行政权的妥协、屈服以至服从，这种种因素综合在一起，其实也就可以部分的解释我国行政诉讼制度发展缓慢的原因。考虑到我国检察机关的法律定位和其法律职责，再结合行政诉讼的特点，要求检察机关参与行政诉讼并有效监督行政诉讼的过程，就不是毫无现实依据和法律根据的主张了。

　　从制度设计和现实需求方面来分析，我们都可以发现我国现行行政诉讼检察监督制度存在重大的缺陷，那么对我国行政诉讼检察监督制度进行分析和探究，也就是必要的了。

　　三、我国行政诉讼检察监督制度之缺陷及完善建议

　　（一）立法应明确和加强检察机关在行政诉讼中的职权

　　我国《宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，《行政诉讼法》第10条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，从这些规定来看，我国检察机关理所当然的享有对行政诉讼的全程监督权，《行政诉讼法》也应该规定检察机关在提起公诉，参与诉讼，监督诉讼过程是否合法和各方当事人是否依法参与诉讼，监督法院是否依法审判，监督被告是否执行生效判决等等诸多监督权力，但是现行行政诉讼法仅有第64条规定“人民检察院对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。这一规定仅仅承认检察机关对行政诉讼案件享有按照审判监督程序提出抗诉的权力，结果是一方面我们确认了检察机关在行政诉讼中应该享有较大监督权的法律原则，一方面我们却又以具体的条文限定检察机关的监督权仅仅是对行政诉讼的事后监督权。这种立法上的自相矛盾，如果我们不通过对法律制度的完善来改正，那我们也就只能让检察机关对行政诉讼案件的监督停留在现有的法定权限上，否则检察机关就是越权，因为公权力的取得是必须由法律来认可的，否则就违背宪政原则。

　　在现实的司法实践中，最高检察院虽然针对检察机关如何在行政诉讼中行使法律监督权做出了司法解释，但是也只能限于对检察机关如何行使《行政诉讼法》第64条规定的职权加以发挥，事实上法律制度的缺陷已经严重影响到我国行政诉讼检察监督制度的良性发展，不修订相关法律，任何试图完善、改进行政诉讼检察监督制度的努力都回面临着无法可依、权力自授的尴尬境地。目前最重要的事情是，对现行法律进行修订，明确检察机关在行政诉讼中到底应该享有哪些权力（当然我国检察机关未必要在行政诉讼中拥有如西方国家检察机关那样的权力，但是我国检察机关在行政诉讼中法律监督权力过小却是一定要正视的问题。）。

　　（二）应建立和完善行政公诉、抗诉制度

　　检察机关，在国外通常被认为是政府在诉讼中的代表，可以代表政府，公共利益提起诉讼。我国虽然没有在宪法中明文规定检察机关在诉讼中代表国家和政府，但是在刑事诉讼中检察机关有权代表国家对刑事被告提起公诉，从这一制度来看，我国是认可检察机关在诉讼中代表政府提起诉讼的权力的，既然如此，在刑事诉讼中检察机关可以代表国家对侵犯国家利益、公民合法权益、破换公共秩序的行为起诉，在民事诉讼和行政诉讼中检察机关也是应该有权对侵犯公共利益的行为享有起诉权的，这不仅符合法理和通常的逻辑，符合世界惯例，也符合解决现实问题的需要。在为数不少的行政侵权案件中，或者因为没有确定的受害人充当原告，或者因为受害人畏惧行政权力的强大不敢起诉政府，导致此类案件无法进入诉讼程序。

　　作为国家法律监督机关的检察院，如果不享有行政公诉权，如何能有效地行使法律监督权。建议我国建立行政公诉制度，修改行政诉讼法中对原告资格的规定，使检察院可以在特定的行政侵权案件中为保障公民和社会的合法权益提起诉讼。这不仅能适应现实司法工作的需要，也符合检察机关独立于行政机关的宪法定位。从《行政诉讼法》第64条可以看出，我国检察机关在行政诉讼中仅享有审判监督程序程序的抗诉权，却不享有上诉程序的抗诉权。完整的抗诉权应该包括上诉程序和审判监督程序的抗诉权，这样检察院才有可能对法院的判决、裁定进行全面的监督，也可以保证及早发现一审法院作出的不公裁判，及早通过司法程序纠正错案，如果行政诉讼案件中一审原告因为害怕行政权力和司法权力的打压放弃上诉，检察院还可以通过对未生效的判决裁定提起抗诉的方式来重新启动行政诉讼程序，以便更加有效的在行政诉讼中制衡审判权和行政权，维护合法私权，防止公权的滥用。所以建议行政诉讼法应该规定检察院享有完整的抗诉权。

　　四、结语

　　我国之所以建立行政诉讼制度，并且在《行政诉讼法》中规定检察机关对行政诉讼的法律监督权，立法原意无非是有效地规制公权力，保障私权利，使得政府能够切实执行依法行政的方针，使我国能够建设完善的和谐社会，在这个过程中检察机关应该充分发挥法律监督作用，使我国行政诉讼制度能有效地运行，为此，修订相关法律制度，健全中国行政诉讼检察监督制度势在必行。