完善行政诉讼法若干问题探讨

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）自颁布施行以来，对于保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，具有积极的意义。另外，对于普遍提高我国行政机关的执法水平，提高党和政府在人民群众中的威信；对于维护我国的政治稳定，保障社会安定，都产生了深远的历史意义。但是，行政诉讼法还存在着许多不完善的地方，立法机关、司法机关以及专家、学者都在为它的完善进行着不懈的努力。笔者试就完善行政诉讼法的若干疑难问题，进行探讨，提出自己的意见和建议，供立法机关和司法机关参考，希望能起到抛砖引玉的作用。

　　一、关于受案范围问题

　　（一）人民法院应当受理当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服提起的行政诉讼案件。在过去的行政审判实践中，当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定及伤残评定不服提起的行政诉讼，人民法院基本不予受理。近年来，随着交通工具的迅猛发展，全国的道路交通事故逐年增多，由公安机关作出的道路交通事故责任认定也相应增多。然而，有不少当事人认为公安机关作出的责任认定不公正，有的公安机关办案人员与对方当事人有特殊关系偏袒对方，而自己没有充分行使陈述事实、提供证据、进行质证和作出辩论的权利，表示不服。在现实生活中，汽车司机与公安交通警察机关工作人员接触较多，司机与交警容易建立较深的感情。如果对交警的事故责任认定工作缺乏有效的法律监督，那么交警就容易在作出事故责任认定时袒护司机，对司机违反交通法规的行为打击、制裁不力，不利于教育广大司机遵守交通法规，从某种意义上讲这也是造成道路交通事故逐年增加的原因之一。另外，受害者由于其合法权益得不到充分保护，产生了不满情绪。鉴此，人民法院确有必要受理当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定不服提起的行政诉讼。人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度，具有比较科学的审判监督制度和检察监督制度，人民法院保证当事人在行政诉讼中，依法充分行使陈述事实、提供证据、进行质证和作出辩论的权利，让胜诉者赢得堂堂正正，使败诉者输得心服口服。有不少学者已经意识到，如果人民法院能够受理当事人不服公安机关作出的道路交通事故责任认定，将会加强对公安交警机关执法工作的维护和监督，有利于加强打击和制裁违反交通法规的行为，有利于教育广大司机遵守交通法规，从而减少道路交通事故的发生。但是，他们认为，对道路交通事故进行责任认定，需要具有较强的机械专业知识的人员才能完成，而法官一般不懂机械专业知识，难以正确审理此类案件。笔者认为，虽然法官一般不懂机械专业知识，但是法院可以聘请具有较强的机械专业知识的人员为人民陪审员与法官组成合议庭共同审理此类行政案件，陪审员主要在事实认定上进行把关，法官主要在适用法律上进行把关。这样，就能保证此类案件在人民法院得到正确审理。因此，人民法院应当受理当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定不服提起的行政诉讼案件。至于人民法院能否受理当事人对公安机关作出的伤残评定不服提起的行政诉讼案件，许多学者认为不能受理。笔者认为，人民法院同样可以聘请具有较高医学水平的人员为人民陪审员与法官组成合议庭共同审理此类行政案件，陪审员主要在事实认定上进行把关，法官主要在法律适用上进行把关，这样人民法院就能够更好地正确审理此类案件。因此，人民法院也应当受理当事人对公安机关作出的伤残评定不服提起的行政诉讼案件。对于上述两类案件中，受害人认为自己的合法权益没有得到全面保护，可以根据行政诉讼法第11条第1款第（5）项规定，以申请公安机关履行保护人身权或财产权的法定职责、公安机关拒绝全面履行为由，向人民法院提起行政诉讼。另一方面，加害人认为公安机关作出的事故责任认定或者伤残评定，加重了他的责任，造成司法机关将会加重限制他的人身权，还将会加重他的经济赔偿责任，他可以根据行政诉讼法第11条第1款第（8）项规定，以公安机关侵犯其人身权、财产权为由向人民法院提起行政诉讼。

　　（二）当事人以行政机关侵犯其法律规定的经营自主权为由提起的行政诉讼。

　　1、行政诉讼法第11条第1款第（3）项，法律规定的经营自主权中的“法律”应该包括：全国人民代表大会及其常务委员会按照法定程序制定、颁布的法律性文件，国务院依据法定程序制定、颁布、批准的行政法规，有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会制定、发布的地方性法规。法律有广义上的法律和狭义上的法律之分，行政诉讼法第11条第1款第（3）项中的“法律”，究竟是狭义上的还是广义上的？该“法律”首先包括全国人民代表大会及其常务委员会按照法定程序制定、颁布的法律性文件，应该是没有争议的。国务院和国务院各部委为了保证各方面的经济在全国范围内健康发展，制定和颁布行政法规以赋予公民、法人和其他组织自主经营的权利。行政法规对这种权利予以严格保护。这种权利必须得到切实的保护，才能保障全国经济的稳步健康发展，所以，当事人以行政机关侵犯行政法规赋予其自主经营的权利为由提起的行政诉讼，人民法院应当受理。各地方行政区域根据本地区的特殊经济状况，为了保证某些方面的经济得以健康发展，由县级或县级以上地方人民代表大会及其常务委员会制定、发布地方性法规，以赋予公民、法人和其他组织自主经营的权利。地方性法规对这种权利同样予以严格保护。因此，当事人以行政机关侵犯当地的地方性法规赋予其自主经营的权利为由而提起的行政诉讼，人民法院也应当受理。

　　2、人民法院应当受理企业或者实行企业管理的事业单位以行政机关侵犯法律、法规明确赋予其法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会或者董事会的权利为由提起的行政诉讼。因为，法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会的权利，从表面上看，似乎主要是企业内部的人事权和行政管理权，但是，我们透过现象看本质，这些权利实质就是企业的自主经营权利。法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会，依职权作出人事任免，不是简单的人事任免问题。企业的经营意图要通过其工作人员去实现，那么它就必须任命一些能够执行其经营意图的人员，对那些不能执行其经营意图的人员就需要免去其职务，企业的人事任免是为经营作出人员上的保证，也就是经营工作的准备工作，所以法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会依职权对本企业作出人事任免的问题，实质就是企业行使经营自主权的问题。同样的道理，法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会依职权进行企业内部的行政管理，是为了协调企业内部方方面面的工作，使企业更富有凝聚力和战斗力，更好地实现企业的经营目的，企业行政是为经营作好组织上的准备。因此，法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会依职权进行企业内部的行政管理，其实质同样是企业行使经营自主权的问题。

　　3、行政机关行使行政管理职权，对企业或者实行企业管理的事业单位实施了强制变更名称、改变企业性质、强行分立或者合并、核定资产的使用权或所有权等等具体行政行为，当事人不服，以行政机关侵犯法律规定的经营自主权为由提起行政诉讼的，人民法院应当受理。企业的名称关系到企业的经营方向和经营范围，同时，企业名称本身还可以起到一种广告作用，而广告又是企业实现经营目的的基础工作，广告实质就是经营工作。所以，变更企业的名称就是变更企业的经营方向、经营范围和经营目的。企业的性质决定着企业的经营形式、经营手段和经营目的，因此，改变企业的性质，实质就是改变企业的经营形式、经营手段和经营目的。企业分立或者合并，往往会改变企业的性质，改变企业的经营方向、经营范围、经营形式、经营手段和经营目的。核定企业资产的使用权，关系到企业对资产进行使用经营的权利。核定企业资产的所有权，关系到企业拥有多少资产，关系到企业在经营活动中的资信程度，以至关系到企业经营自主权的实现问题。此外，行政机关强制改变企业性质、核定企业资产的所有权，往往同时还会侵犯企业财产权，企业也可以以行政机关侵犯其财产权为由向人民法院提起行政诉讼。

　　（三）行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或者决定，不是具体行政行为，行政机关在执行上述文件或者决定的过程中所采取的征收各种费用，提留、扣除各种款项的行为，虽然属于具体行政行为，但是当事人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。有些学者认为，行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或者决定，不是具体行政行为，但是行政机关在具体执行上述文件或者决定的过程中所采取的征收各种费用，提留、扣除各种款项的行为，是具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应予受理。笔者认为，行政机关在执行行政机关有关集资的各种文件或者决定的过程中所采取的征收各种费用，提留、扣除各种款项的行为，虽然是具体行政行为，但是不服这种具体行政行为，实质就是不服文件规定或者决定。我们不能简单机械地看表面现象，而应揭示问题的本质。文件规定或者决定是具有普遍约束力的非具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，根据行政诉讼法第12条第（2）项之规定，人民法院不予受理。我们应该认识这样一个问题，当事人以行政机关违反法律、行政法规、规章和行政机关具有普遍约束力的决定、命令为由提起的行政诉讼，人民法院才可以依法受理。如果当事人的不服是明确指向法律、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，由此对行政机关提起行政诉讼，人民法院则不予受理。但是，当事人以行政机关在执行有关集资的各种文件或者决定的过程中，违反文件规定或者决定，以行政机关违法要求履行义务，对行政机关提起行政诉讼的，人民法院则应当受理。有些学者提出，我国目前乱集资、乱摊派的现象比较严重，特别是一些基层行政机关强制集资的现象更严重，这种现象的存在不利于党和政府与人民群众的联系。为了制止这种违法现象的发生，法律应该规定，公民、法人或者其他组织对行政机关规定、发布的有关集资的各种文件或者决定不服，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。笔者认为，虽然存在乱集资、乱摊派的现象，但是大部分行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或决定是正确的。比如，行政机关为了发展社会公共事业，作出合理、合法的集资决定。可以这样说，由于人们认识能力的差异，行政机关所作出的每一个决定，都会有一些人不服。假如公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的有关集资的各种文件或者决定不服，提起行政诉讼，人民法院应当受理，那么行政机关制定具有普遍约束力的有关集资的每个文件或者决定，都会被起诉到法院。这样，行政机关制定的具有普遍约束力的每一个文件或决定，岂不是成了须由法院通过的法律制度吗？司法权岂不是代替了行政权吗？因此，人民法院不予受理。但是，公民、法人或者其他组织认为行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或者决定是错误的，可以向该行政机关及其上级行政机关反映自己的意见，建议撤销或者修改原文件和决定。这样，既可以避免司法与行政的冲突，又可以保证公民行使民主权利。

　　二、关于管辖问题

　　（一）原告可以选择被告行政区域以外最邻近的一审法院提起行政诉讼，但是该一审法院必须在被告的上一级行政区域范围内。根据现行行政诉讼法的规定，大部分行政案件都由行政机关所在地人民法院管辖。同一行政区域的法院与行政机关往往存在互相管束的关系。比如，公安机关交警部门有权管理法院的车辆，法院建筑房屋须由规划部门审批，特别是同级政府掌握着法院的财政权，政府首脑（一般兼党委领导班子成员）还掌握着法院的人事权。此外，法官免不了个人或者亲友请求当地行政机关办事。由于这些原因，法院往往不敢大胆地审理、执行行政案件，有些案件该受理的，却不受理，有些案件在判决时偏袒被告，特别是有些案件在执行中态度消极，久久不予执行，造成行政诉讼法颁布施行以来，人民法院的行政审判庭始终门庭冷落。目前，全国范围当事人不服具体行政行为的案件很多，但是起诉到法院的行政案件反而很少，致使法院不能有力地监督行政机关依法行使行政职权，因而行政机关的执法水平也得不到较快的提高。为了解决行政诉讼艰难的问题，许多专家、学者纷纷撰文，研究对策。有的学者提出，基层人民法院审理不服县级以上人民政府作出的具体行政行为案件确有困难的，可以报请中级人民法院审理。这个建议只有在中级法院能够审理其基层法院管辖的一审案件时，才可以为行政诉讼解决一定的困难。但是，中级法院的人力是有限的，在决定不审理其基层法院报请的案件时，那么基层人民法院仍然要审理自己审理确有困难的案件。实践当中，困难的确不少，中级人民法院也不可能包揽审理应由其基层人民法院审理的困难案件。笔者认为，要更加有效地解决行政诉讼难的问题，那么行政诉讼法就应该作出如下补充规定：“原告可以选择被告行政区域以外最邻近的一审法院提起行政诉讼，但是该一审法院必须在被告的上一级行政区域范围内。”如果行政诉讼法有了这条规定，行政诉讼难的问题就可以得到更彻底的解决。受诉法院不在被告同一行政区域，被告对受诉法院无权行使行政管理，对受诉法院没有管束力，因此受诉法院可以毫无顾忌地大胆审理、执行案件。原告认为被告所在地法院审理、执行案件，可能会影响公正办案，则可以选择被告行政区域以外的一审法院提起行政诉讼。当事人不服国务院各部门所作出的具体行政行为，提起诉讼的，则仍然应由被告所在地中级人民法院管辖，而不能由被告所在地的外地法院受理，因为国务院各部门的行政区域是全国。一般说来，国务院各部门的执法水平普遍比较高，其工作人员的素质也比较高，作出的具体行政行为出现错误相当少。他们作出的具体行政行为偶尔有错误，如果被法院纠正了，往往都会表示理解，有些部门甚至会感谢法院帮他们纠正错误。我国目前的行政诉讼状况，是告国务院各部门不难，告地方行政机关反而艰难。

　　规定原告可以选择被告行政区域以外的最邻近的一审法院提起行政诉讼，同时，为什么还要规定该一审法院必须在被告的上一级行政区域范围内呢？首先，是为了降低诉讼成本。假如没有这条“但书”规定，该由基层法院受理的案件，原告往往可能会跑到外地区（州、市）的基层法院起诉，甚至可能会跑到外省（直辖市、自治区）的基层人民法院起诉。如果原、被告双方都不上诉，在诉讼成本上就没有多大差别。但是，在案件发生上诉的情况下，诉讼成本就会有很大差别。原、被告双方到外地区或者外省某中级人民法院的距离，往往要比到被告所在地的中级人民法院的距离远得多，倘若到外地中级法院上诉，就会增加诉讼成本。其次，是为了加强法院行政案件的执行力度。外地区或者外省的基层法院与被告所在地的基层法院的感情相对本地区基层法院与被告所在地基层法院的感情要淡得多，所以法院协助本地区的兄弟法院就要比协助外地区或外省的法院要积极得多。前面讲的是基层人民法院管辖的一审案件。原告不服省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为，如果要选择外地法院提起诉讼，那么只有选择距被告最邻近的外省、自治区或直辖市的中级人民法院提起行政诉讼。

　　此外，规定原告可以选择被告行政区域以外的一审法院提起行政诉讼，有利于形成行政机关诚恳接受法院的公正审理，自觉履行法院生效判决的良好风气。如果有了这一选择管辖的法律规定，许多行政机关就会认识到，假设自己在法院和社会上造成不能诚恳接受法院的公正审理、不自觉履行法院的生效判决的印象，往往就会引起原告到外地法院起诉自己，到外地法院应诉会耗去更多的人力和物力。因此，许多行政机关就会注意做到诚恳接受法院对案件的公正审理。自觉履行法院的生效判决，争取原告在当地法院起诉。

　　（二）行政诉讼法第22条第2款规定，人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。假如争议的双方法院是在不同的省、自治区或直辖市范围内，双方协商不成就要报最高人民法院指定管辖，偌大的中国，每年这种管辖权争议的案件究竟要发生多少，不可估计，如果一时间，甚至连续不断发生大量的这种争议案件，最高法院不可能有这么多人力去解决。同样的道理，这类管辖权争议案件，往往很可能给各地方高级法院加重工作量。因此，笔者认为，行政诉讼法第22条第2款应修改为：“人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，双方应当逐级报请各自的上级人民法院协商解决，逐级报请协商解决不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。”这样，大部分管辖权争议案件，可以在中级法院或者高级法院得到解决，从而减轻最高法院和高级法院的工作负担，保证最高法院和高级法院有更多的时间指导下级法院的审判工作。

　　三、关于诉讼参加人的问题

　　（一）公民、法人或者其他组织认为公证机关拒绝、终止办理公证证明，撤销或者变更公证书等公证行为，妨碍其合法权益的实现，应先向司法行政机关申诉，对申诉裁决不服，如果司法行政机关维持公证机关决定的，可以以公证机关为被告提起行政诉讼；假使司法行政机关改变公证机关决定的，可以以司法行政机关为被告提起行政诉讼。有些学者提出，公民、法人或者其他组织认为公证机关拒绝、终止办理公证证明，撤销或者变更公证书等行为，防碍其合法权益实现的，应先向司法行政机关申诉，对司法行政机关的申诉裁决仍不服，以司法行政机关为被告依法提起诉讼的，人民法院应予受理。这个意见，对于司法行政机关改变公证机关决定，当事人不服提起行政诉讼的，在理论上是站得住脚的。但是，对于司法行政机关维持公证机关的决定，当事人不服提起行政诉讼的，则在理论上是站不住脚的。第一，如果公证机关的决定有错误，公证机关也不会受到制裁。虽然司法行政机关维持了公证机关的错误决定，但是这个错误决定是公证机关最初作出的，象这种案件就应以公证机关为被告，使法院能够根据它的过错行为，判决它承担一定的诉讼费。第二，如果司法行政机关对公证机关的决定作出维持的裁决是错误的，就会拖延为当事人解决问题的时间。在司法行政机关对公证机关的决定作出维持的裁决是错误的情况下，仍以司法行政机关为被告提起诉讼，人民法院则不能直接判决案外人公证机关接受和继续办理公证证明，也不能判决公证机关重新作出变更其他部分公证内容的行为，而法院只能判决撤销司法行政机关对公证机关的决定作出维持的裁决，并且只能判决司法行政机关重新作出裁决。假如这种案件，可以以公证机关作为被告提起行政诉讼，那么法院就可以撤销公证机关的决定，还可以依法判决公证机关接受和继续办理公证证明，也可以依法判决公证机关重新作出变更其他部分公证内容的行为。法院撤销公证机关的决定，但是没有撤销司法行政机关的申诉裁决，会不会引起司法与行政的冲突呢？我们没有必要担心这个问题。根据行政诉讼法的立法精神，行政执法的最终裁决权属于法院（法律另有规定的除外）。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉的若干问题的意见〈试行〉》第65条规定，人民法院判决撤销复议机关维持的原具体行政行为，复议裁决自然失效。因此，人民法院判决撤销司法行政机关维持的公证机关的决定，司法行政机关的申诉裁决自然失效。由此可见，这类案件，要为当事人解决公证问题，以公证机关作为被告，就要比以司法行政机关作为被告提起诉讼减少由司法行政机关重新作出裁决这一中间环节。

　　还有一些学者提出，公民、人或者其他组织认为公证机关拒绝、终止办理公证证明，撤销或者变更公证书等行为，妨碍其合法权益实现，直接以公证机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应予受理。这一意见有利当事人及时解决公证问题，可以减少向司法行政机关申诉的环节。但是，当事人不先向司法行政机关申诉，可以以公证机关为被告直接向人民法院提起行政诉讼，势必会加重法院的工作负担，反而会影响法院对案件的及时审理。如果规定当事人应先向司法行政机关申诉，对司法行政机关的申诉裁决仍不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。这样，当事人的公证问题往往就可能在司法行政机关得到解决，从而减少行政诉讼案件发生，减轻法院的审判工作负担。

　　（二）被撤换的企业法定代表人不服行政机关作出的撤换企业法定代表人的决定，只有以企业名义依法提起行政诉讼的，人民法院才予受理。有些学者提出，行政机关擅自撤换企业法定代表人，既侵犯了企业的经营自主权，也侵犯了法定代表人的经营自主权，所以，被撤换的企业法定代表人不服行政机关作出的撤换企业法定代表人的决定，以企业或者个人名义提起行政诉讼的，人民法院都应受理。还有一些学者提出，行政机关擅自撤换企业的法定代表人，仅仅是侵犯了法定代表人的经营自主权，因此，被撤换的企业法定代表人不服行政机关作出的撤换决定，只能以个人名义提起行政诉讼。笔者认为，从表面上看，企业法定代表人被擅自撤换，首先，法定代表人的自主经营权被剥夺。法定代表人被撤职，意味着他不能继续代表企业行使企业的人事任免权、行政管理权和经营管理权等等一系列属于经营性质的自主经营权。其次，企业的自主经营权也被侵犯。企业的经营意图往往要通过其法定代表人领导全体工作人员去实现，法定代表人是企业实现其经营意图的关键人物。如果企业的法定代表人被行政机关擅自撤换，那么要实现企业的经营意图就会受到影响。因此，企业的经营自主权也会受到行政机关的侵犯。从上述表面现象看，由于行政机关擅自撤换企业法定代表人，其行为不仅侵犯了企业的经营自主权，同时也侵犯了法定代表人的经营自主权。但是，我们不应该简单地看其表面现象，而应该透过现象去认识事物的本质。企业法定代表人的经营权与企业的经营权不是两种相对独立的权利，而是企业法定代表人的经营权附属于企业的经营权，企业经营权要通过其法定代表人行使经营权来实现，企业法定代表人的经营权是企业经营权的具体化，所以企业法定代表人的经营权实质就是企业的经营权。行政机关擅自撤换企业法定代表人，实质侵犯的是企业的经营自主权。由此看来，被撤换的企业法定代表人不服行政机关作出的撤换的决定，只有以企业名义提起行政诉讼的，人民法院才予受理。在实践中，行政机关作出撤换企业法定代表人的决定，企业的职工大会、职工代表大会、股东大会或者董事会认为行政机关的决定没有侵犯其经营自主权，则不会提起行政诉讼；如果认为行政机关的决定侵犯了其经营自主权的，就可以以企业名义提起行政诉讼。

　　（三）当事人不服行政机关的经人民政府或者上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼，应以作出该具体行政行为的行政机关为被告。关于当事人不服行政机关的经人民政府或者上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼，应以谁为被告的问题，在法学理论界有两种观点。一种观点是，应以作出该具体行政行为的行政机关为被告；另一种观点是，应以作出该具体行政行为的行政机关和批准行政机关为共同被告。但是，目前这两种观点所依据的理论都不能有力地互相驳倒对方，形成抗衡的态势。笔者认为，当事人不服行政机关的经人民政府或者上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼，应以作出该具体行政行为的行政机关为被告。首先，不会发生司法与行政的冲突。我们没有必要担心，仅以作出该具体行政行为的行政机关为被告，法院只能依法判决撤销该行政机关的错误决定，而不能判决撤销人民政府和上级行政机关的批准决定。这样会发生司法与行政的冲突。其实，本文前面已经论述过这个问题。根据行政诉讼法的立法精神，行政执法的最终裁决权属于法院（法律另有规定的除外）。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第65条规定，人民法院判决撤销复议机关维持的原具体行政行为，复议裁决自然失效。同样的道理，最高人民法院也可以对行政诉讼法作出这样的司法解释，人民法院判决撤销人民政府或者上级行政机关批准的原具体行政行为，人民政府或者上级行政机关的批准决定自然失效。所以，当事人不服行政机关的经人民政府或者上级行政机关批准的具体行政行为，以作出该具体行政行为的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，人民法院对案件作出判决后，不会发生司法与行政的冲突。其次，可以降低诉讼成本。仅仅以作出具体行政行为的行政机关为被告，不以批准行政机关为共同被告，一方面可以减少法院组织批准行政机关参加诉讼的工作量；另一方面，批准行政机关不参加诉讼，也可以节省一定的人力和物力。仅仅以作出具体行政行为的行政机关为被告，人民法院可以依法责令被告提供作出该具体行政行为所依据的证据和规范性文件，并不影响法院对具体行政行为进行事实和法律上的全面审查而作出公正的裁决。再次，行政诉讼法的主要任务是保证人民法院维护和监督行政机关依法行使职权。有些学者提出，不以批准行政机关为共同被告，假如经批准的具体行政行为是错误的，法院也不能制裁批准行政机关，判决它承担一定的诉讼费。笔者认为，倘若经批准的具体行政行为是错误的，批准行政机关虽然具有一定的过错，但是一般说来，主要的过错责任在于最初作出具体行政行为的行政机关。而且，有时下级行政机关向上级行政机关汇报案情时，也会发生片面地或者错误地汇报案情的情况。假设批准行政机关的有关人员具有严重的错误行为，人民法院也可以向有关部门提出司法建议，建议依法纪处理有关责任人员。从另一方面说，即使批准行政机关存在一定的错误，也并非一定要制裁它。因为行政诉讼法第1条规定，制定该法是为了保证人民法院维护和监督行政机关依法行使行政职权。可见，行政诉讼法的主要任务是保证人民法院维护和监督行政机关依法行使行政职权，并不要求人民法院在审理行政案件中，制裁所有的行政违法机关。

　　（四）公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为，向复议机关申请复议，复议机关作出不予复议的决定，申请复议人对不予复议决定不服，向人民法院提起行政诉讼，应以复议机关为被告。对于这个问题，法学理论界的观点基本一致，没有多大的争论。因为法律规定，复议是必经程序，没有经过复议的具体行政行为，当事人以作出原具体行政行为的行政机关为被告，向法院提起行政诉讼，法院不能对它进行审判。因此，申请人对不予复议决定不服，可以根据行政诉讼法第11条第1款第（7）项之规定，以复议机关违法，要求履行复议义务为由向人民法院提起行政诉讼。关于这个问题，在此就不多赘述。

　　但是，有些学者提出，申请人对不予复议决定不服的，如果复议不是必经程序，申请人可以以作出原具体行政行为的行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼。对此，笔者不敢苟同。如果这样规定，许多复议机关不履行复议义务，也不会当被告，得不到法律制裁，势必形成复议机关不愿履行复议义务的不良风气，把大量的矛盾直接推到法院，从而加重法院的工作负担，那么可以申请复议的法律规定，也就形同虚设，法律的尊严也被亵渎。此外，如果复议机关不履行复议义务，得不到法律制裁，对复议机关必须履行义务缺乏法律约束力，复议机关容易任意决定不予复议。当申请人不知复议机关会决定不予复议时，向复议机关申请复议后，复议机关又决定不予复议，申请人又回过头来以作出原具体行政行为的行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼，这样在客观上就拖延了解决问题的时间。另一方面，复议机关不履行复议义务，不会得到法律制裁，复议机关就可能任意决定不予复议，如果形成这种风气，复议行政机关的威信也将受到损害，从而失信于民。笔者认为，无论复议是必经程序，还是非必经程序，公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为，向复议机关申请复议，复议机关作出不予复议的决定，申请复议人对不予复议决定不服，向人民法院提起行政诉讼的，应以复议机关为被告。当复议机关决定不予复议，不履行复议的法律义务时，申请复议人以复议机关违法，要求履行义务为由向人民法院提起行政诉讼，人民法院则可以依法判决复议机关履行复议的义务，令其承担诉讼费，并可以根据具体情况向有关部门提出司法建议，建议追究有关人员的责任。这样对复议机关履行复议义务就有一定的约束力，有利于促进复议机关自觉履行复议义务；有利于维护法律的尊严；有利于当事人及时解决问题；有利于提高复议机关在人民群众中的威信。另一方面，也可以避免加重法院的工作负担，从而保证人民法院集中精力正确、及时地审理比较疑难的行政案件。