推进依法行政——物权法难以承受之重

　　《物权法》的颁行，无疑有助于人民安居乐业、经济社会全面发展。同时也要看到，作为国家法律体系的组成部分之一，物权法的功能是特定的、因而是有限的，如果不恰当地夸大其地位和作用，将无益于整个法治事业的进步。2007年5月18日《人民日报》刊发了物权法草案建议稿主要起草人、著名民法学家梁慧星先生执笔的《制定和实施物权法的重大意义》（以下简称“梁文”），其中一些观点值得进一步思考。

　　需要说明的是，我非常钦佩和尊重梁慧星先生。我这个法学界的无名小卒，写此文章完全是出于学习和请教——请教梁先生以及法学界各位老师、朋友。

　　一、民法上物权的排他性包括排除国家的干涉吗？

　　梁文指出，物权法第2条第3款规定，物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，所谓“排他的权利”，是指物权具有“排他性”，具有“排除他人干涉的效力”。“物权的‘排他性’，不仅排除一般人的干涉，而且‘排除国家的干涉’。”梁文在此所说的“国家”，不是指可能以民事主体身份出现的国家，而是指公权力主体。可是，物权法上的物权，具有排除国家干涉的效力吗？《物权法》第2条第1款规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”全国人大常委会法工委民法室编著的《物权法解读》（中国法制出版社2007年版）解释说，该条款规定了物权法的调整对象，即“只调整平等主体之间因物的归属和利用而产生的财产关系”，“经济社会管理活动中管理者与被管理者之间的纵向关系，也涉及财产的归属和利用问题，但此类关系主要是由行政法、经济法调整，不属物权法调整的范围。”（第6页）从法学理论上讲，物权法属于民法，民法原则上是私法，私法不直接规范公权力的行使，私法规则对公务行为没有效力。梁文还举例说：“比如，对于私人的住宅，国家机关的公务人员不能随便闯入，房屋的界限就体现了物权的排他性。国家机关的公务人员进入私人的住宅，要征得房主的同意，否则就是违法行为，除非持有搜查证。”这段话本身是对的，但问题在于这个例子与物权法无关，因为这是一个行政法律关系。试想，如果警察没有搜查证就强入私宅，房主能够依据物权法来对抗或救济吗？显然不能，因为在物权法中找不到相关条文，该纠纷也不可能通过民事诉讼来解决。其实，梁慧星先生在2006年3月20日《工人日报》上发表的《如何正确认识物权法？》、3月27日《学习时报》上发表的《正确认识物权法》两篇文章中均指出：“物权法属于私法。私法（民法）是规定经济生活（财产关系）和家庭生活（亲属）的法律规则，公法（宪法、行政法等）则是规定政治生活和国家公权力行使的法律规则。”另外，2006年5月23日晚，梁先生在中南大学举办“《物权法》草案的若干问题”的学术报告时，我曾提问：“您讲到私人住宅排除他人干涉，那么高校学生宿舍可否理解为私人住宅？宿舍管理员于学生不在宿舍之时进入房间检查是否有‘热得快’、电烤炉等‘违章用电器’，是否也是违反物权法的行为？”。当时梁先生笑了，他回答说（大意）：这个问题首先要分析学生与学校之间的法律关系。涉及宿舍管理的，不是民事关系，而是一种特殊的管理关系。当然，学校老师在管理学生时，也要注意方式方法，不能侵犯学生的权益。可见，梁先生当时的观点与本文的观点是一致的。总之，物权法（民法）所赋予的物权排他性，只是排除平等主体的干涉，不具有排除国家（公权力）干涉的效力。

　　二、物权法能有效限制公权力滥用吗？

　　基于上述分析，梁文提出的“（物权法）规定并保护物权的排他性，是限制公权力滥用的一个有效手段，有助于依法行政的实现”这一观点就需商榷。物权法作为私法，其本身不可能有效限制公权。要想有效限制权力，就得详细规定权力运行的范围、程序及责任等，而这些规定基本上都只存在于公法之中，公法才是限制公权力滥用之法。根据《物权法》第38条第2款，违反行政管理规定侵害物权的，“依法”承担行政责任。显然，这里所依的“法”，不是物权法，而是有关的“行政管理规定”，是行政法。根据《物权法》第42条，为了公共利益的需要，“依照法律规定的权限和程序”可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并“依法”给予相关补偿。这里的“法律”、“法”同样不可能是物权法。公用征收是一种行政行为，征收关系属于行政关系，只是由于征收牵涉所有权变动，所以物权法可对其作出规定，但只能是原则性规定。因为诸如征收的权限和程序、补偿的范围和标准等问题，属于行政法规范的范畴，物权法不可能予以具体规定。其实，物权法若不涉及征收问题，并不意味着国家对私有财产的保护就不充分，因为征收关系本属行政法而非民法调整；相反，物权法对征收作了原则性规定，也不意味着私有财产就能得到切实保护，因为如果规范征收及其补偿之具体事项的法律法规迟迟不能出台或修订完善，物权法第42条这一原则性规定也就只是一句空话。全国人大法律委员会委员、物权法草案建议稿主要起草人王利明教授讲过，要解决好在征收征用过程中出现的问题，仅靠一部物权法是不够的，还需要进一步修订《土地管理法》、《农村土地承包法》等配套法律，以贯彻落实好物权法有关保护公民财农村土地承包管理办法》等三部部门配套规章的制定。这三部配套规章也都属于公法。所以，对公法关系仅有一两条原则性规定的民法，不可能有效限制公权力的滥用，只有充分体现法治精神、详尽规范权力运行的公法才能担此重任。

　　三、公权与私权之界分的确认与维护是什么法的任务？

　　梁文深刻地指出：“依法行政首先并不是行政程序问题，而是公权力的界限问题。”公权力的界限何在呢？梁文认为：“物权的排他性，就是划分公权力与私权利的界限。”这实际上表达的是私法乃公法之基础的思想，这从法治发生史的意义上讲，是不错的。梁文又说：“物权的这种排他性，不是物权的自然属性，而是法律的强行规定”，诚哉斯言。的确，公权与私权的界限需由法律来确定。那么，承担这个任务的是什么法律呢——按梁文的观点，自然就是物权法了。但是，由于物权法并不直接规范公权，物权法（放大来说就是民法）所体现的公权与私权的界限，就只是观念上的、价值取向上的，它缺乏规范效力，不具救济途径。私法固然蕴含和体现了公权的边界，但这个界限只有通过公法以具体规则予以确认之后，才能从观念转化为规范，从而得到制度上的落实。公法主要包括宪法和行政法。事实上，在根本上确认公权与私权之界限的，是宪法。宪法宣告若干基本人权，就是在宣告公权力运行的边界，就是在确认私人自治的空间（在此空间中，原则上即由民法作主）。包括物权在内的产权法详细规定公权力侵犯财产权而产生的公法责任的承担方式和程序，等等。可见，维护公权与私权之界限、切实保障私权的首先是行政法等部门公法，而假如行政法律、法规背离了人权保障精神，则应遭致违宪审查而归于无效，这时，宪法就是维护公私权界、保障人权的最后武器。所以，确认公权与私权之界限并给予制度保障的，不是作为私法的民法，而是公法，其根本在于宪法。

　　综上，一个基本的结论是，赋予物权法推进依法行政的任务，这实在是物权法难以承受之重。充分保障私人物权也好，有效推进依法行政也罢，仅靠物权法（民法）是远远不够的，必须仰仗公法，而我们的公法建设恰恰落后于私法。

　　中南大学法学院·蒋清华