行政诉讼中不停止行政行为之完善

　　一、诉讼中不停止执行的涵义、立法目的以及实行的原因

　　行政诉讼法中起诉不停止执行原则，是指行政诉讼过程中，当事人所争议的具体行政行为不因原告提出诉讼而停止执行。其目的在于保障行政机关合法有效地行使行政权和保障行政管理活动的正常进行以及保障公民合法权益不受侵害。

　　结合我国现状从而实行了起诉不停止执行原则，行政机关实施的具体行政行为时行使国家行政管理的职责，而行政管理具有连续性，并讲究高效率，不能因提起诉讼而中断或贻误。如停止执行，就可能使行政管理陷于停止状态，影响社会及公众的利益。而且对于该项事件是否合法最终要由人民法院审理完毕后才知道。因此，实行该项原则，在保障行政机关正常行使工作外，不影响以及侵害公民的合法权益。

　　我国现在实行的是诉讼不停止行政行为执行，主要原因是：

　　第一，根据行政行为的公定力、拘束力、确定力和执行力。行政机关实施的行政行为代表了国家，他们的权利是国家赋予的，而国家的权利来自人民，更要为人民服务，保障公民的基本权利不受侵害，因此国家赋予给行政机关权利以便更好的维持公共秩序。行政机关作为国家的代表，对其作出行为要负责，也就是说行政行为一经作出，除自始无效外，即获得有效性推定，在未经有权机关依法撤消之前，要求任何国家机关、社会组织或公民个人对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。

　　第二，贯彻了行政诉讼法的立法宗旨。一旦进入行政诉讼，行政行为如属于明显违法的，其本身就没有公定力而自然应停止，如果是否违法问题尚不明确，双方有争议，原告一旦提起诉讼后原则上就应先由法院裁定停止行政行为的执行，这一方面符合“经法定程序由法定机关宣告行政行为失效”这一基本原则，一方面在指导思想上是强调法院要注重保护行政相对人的合法权益，贯彻了行政诉讼法的立法宗旨。

　　第三，基于公共利益的考虑，在行政诉讼所争议的行政法律关系中，一方是行政主体，代表了国家和社会的利益，另一方则是行政相对人，代表了个人利益。双方的冲突实际是两种不同利益的冲突，即公共利益和个人利益的冲突。在现实中当公共利益和个人利益发生冲突时，为了维护社会稳定以及大多数人的利益，这时，往往会牺牲小部分人的利益。因此，法律也一样，在大多数人的利益和个人利益面前，法律往往站在大多数人的立场上。其这样做的目的也是为了维护公共利益、公共秩序。而且国家行政管理必须具有连续性和不间断性，这要求行政行为的效力不能随意中止，如果因行政相对人起诉就中止行政行为的执行，势必影响行政管理的连续性和不间断性。

　　二、诉讼不停止执行制度存在的问题

　　我国《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的”这一制度，即原则上不停止行政行为执行，只有在例外的情况下才停止。因此，除了行政机关主动停止执行外，行政相对人可以向法院申请停止执行。但相对人申请执行还需满足两个条件。一个是具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，另一个是停止执行不损害公共利益。

　　随着社会的逐步发展、进步，理论研究的不断深入，司法与执法实践的稳步前进，法律的一些滞后性不断表现出来，同样，起诉不停止执行原则所存在的缺陷和问题也日趋严峻。主要表现在以下几个方面：

　　第一，第44条规定的第一种条件是“被告认为需要停止执行的”也就是没有任何条件下便可决定诉讼停止执行；相反，原告必须在符合条件的前提下才能申请诉讼中停止执行。这使得在诉讼活动中被告与审判机关的地位发生错位。为了保障个人权利而提起诉讼的原告，要符合一定条件才能申请停止执行；而作为被告的行政机关，只要认为需要即可停止执行。

　　第二，不符合行政诉讼法保护行政诉讼法保护行政相对人合法权益的立法目的。《行政诉讼法》第44条规定：“原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的起诉”。“公共利益”本身是一个典型的不确定概念，其内容和对象都处于难以确定的态度，不损害公共利益则更难具体把握。以“不损害公共利益”作为条件而决定停止行政行为的执行，实际上形同虚设，起不到保护行政相对人合法权益的作用。应当通过衡量不停止执行行政行为对行政相对人利益造成的损害与停止执行行政行为给公共利益可能造成的损害之间的比例大小，来决定是否停止执行行政行为。

　　第三，我国《行政诉讼法》第44条规定：“法律、法规规定停止执行的”。这一项规定形同虚设。因为，没有法律法规对起诉不停止执行问题给予明显的更多的相反规定。这一项我们可以视为兜底条款，其为了有效地保障公民的人身权、财产权以及保障公民的起诉权和申诉权能够得以实现，也为了在实践中根据行政的需要法律法规给以规定，在特殊情况下灵活的解决问题。但是，因为该项例外规定本身就是合格的适法依据，其不属于授权性规定，相关法规只能对其适用予以细化，而不可能出现“停止执行”的规定，一旦出现就面临违反上位法的问题。

　　第四，法律规范之间的冲突。诉讼不停止执行原则不仅在《行政诉讼法》第44条中得以规定，还在其他法律规范中得以体现，如：《行政处罚法》第45条规定“当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《行政诉讼法》第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。”行政处罚法》第45条与《行政诉讼法》第44条的精神相一致，肯定了行政行为不因起诉而停止执行，但同样与《行政诉讼法》第66条相冲突。

　　三、诉讼不停止执行制度的完善

　　根据现实状况，诉讼不停止原则维持原状是不现实的，但是直接废止又不切合实际也不能从根本上解决问题，还有可能引起新的问题。所以，应当考虑公共利益与个人利益平衡问题的前提下，去分析是否应该“停止执行”还是“不停止执行”。由于并不是所有的行政机关作出的行政行为都需要或者适用诉讼停止执行或者不停止执行，也不是所有的问题都需要用该项原则来解决。所以，在完善该项制度的同时，应当考虑全面，处理好公共利益与个人利益之间的关系，以达到共赢的目的。

　　第一，怎样权衡公共利益和个人利益之间的关系，构建出合理、合适的制度，是我们目前当务之急的问题。诉讼不停止执行制度与诉讼停止执行制度，他们之间很大的区别是出发点不同，考虑问题的角度不同。诉讼停止执行制度主要保护个人权益而诉讼不停止执行制度更注重对公共利益的维护。在现实生活中，不难看出行政相对人相对于行政主体是出于比较弱势的位置。所以，在行政救济中，行政主体对行政相对人的权益受到侵害时应有效阻止侵害的扩大以及适合的保护措施，以便更好的保障行政相对人的权益。此外，也要考虑行政权的有效行驶，维持正常的行政管理秩序。

　　第二，要解决法律规定之间的矛盾。我国《行政诉讼法》第44条与第66条规定的执行条件存在很大矛盾。如果继续实行诉讼不停止执行原则，那么存在的矛盾并且会持续存在，同样会给司法人员和执法人员带来不便。这样不仅会对相对人的利益造成损害而且也不利于公共秩序的稳定发展。所以我国可以借鉴国外的一些做法，可以采用诉讼停止执行的原则。另外，我国法律规定只有少数行政机关具有强制执行权，其他的都需要通过申请法院强制执行其行政决定。所以在现实生活中诉讼不停止执行原则已经不具有原则性的地位，实际做法采用的是诉讼停止执行原则。因此可以在法条中确立诉讼停止执行原则这样可以解决法律的冲突问题，又符合我国行政强制执行的实际情况。

　　第三，为了充分发挥行政诉讼保护行政相对人合法权益的作用，“诉讼不停止行政行为执行”的制度可以修改为“诉讼期间一般应由法院先行裁定停止行政行为的执行的制度。如果确立起诉期间一般要停止行政行为执行的制度，并不是说所有情况下都停止行政行为的执行，在特殊情况下法院可以根据需要裁定不停止行政行为的执行。首先，被告或者有利害关系的第三人申请执行；其次，人民法院认为停止执行对公共利益或他人利益造成不可弥补的损失的；再次，行政决定属于支付赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、社会保险金、最低生活保障费等情况紧急的费用的；然后，行政决定属于支付劳动报酬的；最后，也就是兜底条款，法律、法规规定不停止执行的；等等这些都可以规定为诉讼不停止执行。

　　四、诉讼不停止执行的救济方式

　　人人都有出错的时候，法院和行政机关同样也会有裁判错误的时候，所以在这种情况下，能够为当事人提供有效救济途径，才是保障诉讼不停止执行原则有效、正确实施的重要部分。根据我国国情，可以分为国家赔偿和行政补偿两个部分。

　　1、国家赔偿。作出行政行为的行政机关、行政复议机关决定诉讼不停止执行的；人民法院裁定诉讼不停止执行的，但是若经过行政诉讼或者行政复议后，该项行政决定依法被改变、撤销或者确认违法时，如果该行政决定的执行给相对人或者有利害关系的第三人造成损失的，应当由有关机关依法承担国家赔偿责任。所以，法院或者行政机关在做出裁定或者决定时，应当权衡利弊，尽量避免不必要的损失。

　　2、行政补偿。行政机关或者人民法院为了维护公共利益或者为了保护大多数人的利益，决定或者裁定停止执行或者不停止执行而给当事人或者利害关系人造成损失并且当事人或利害关系人没有过错的，行政机关应当作出适当补偿。但是，因为当事人的原因也即当事人有过错的情况下而受到损失的情况则不应当予以补偿。