行政裁判文书说理水平尚待提高

　　——焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定案判决评析

　　为实现行政审判工作的公正与高效，新世纪以来，人民法院逐步推行审判方式改革，并取得了积极效果。裁判文书改革即是其中的重要内容之一。在提高裁判文书撰写质量、增强行政审判工作公正性和透明度的要求下，各级人民法院普遍提高了对裁判文书说理的重视程度，希望通过细致深入的说理，增强行政诉讼裁判的说服力，达到释法明理，使当事人服判息诉的目的。但是，在行政诉讼裁判文书改革进程中，人民法院的裁判说理水平尚未完全达到改革要求，还有进一步提高的空间。本文即通过对2006年最高人民法院公报上公布的一则行政诉讼案例裁判文书的分析，指出其中存在的问题，希望为推动这项工作的开展提出一点建议。

　　案情：

　　2004年3月30日23时许，原告焦志刚因驾驶一辆报废的夏利牌汽车被天津市公安交通管理局执勤民警王新魁等人查获。在民警对其作出暂扣决定并拖走车辆之后，焦志刚拨打了110报警，称民警王新魁酒后执法。经市公安局督察处委托市公安局刑事科学技术鉴定部门尿液化验，结论为：在王新魁的尿液中未检查出酒精成分。据此，天津市公安局督察处向王新魁本人及其所在单位发出《公安警务督察正名通知书》，确认焦志刚举报不实，并将不实举报人焦志刚移交给被告和平公安分局处理。和平公安分局认为，焦志刚的不实举报阻碍了国家工作人员依法执行职务，属于《治安管理处罚条例》第19条第（7）项规定的扰乱公共秩序行为，遂根据该条规定，于同年3月31日作出公（和）决字（2004）第056号行政处罚决定书（下称056号决定），对焦志刚治安罚款200元。同年7月13日，和平公安分局以市公安交通管理局反映意见为由，重新作出公（和）决字（2004）第047号行政处罚决定书（下称047号决定），对焦志刚作出治安拘留10日的行政处罚。焦志刚不服，申请复议，天津市公安局以事实不清为由撤销了047号处罚决定，要求和平公安分局重新作出具体行政行为。同年11月19日，和平公安分局作出087号处罚决定书（下称087号决定），决定给予焦志刚治安拘留15日的行政处罚。焦志刚再次申请复议，天津市公安局维持了087号决定，焦志刚以被告违反《行政处罚法》关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定为由，提起行政诉讼。

　　一审法院天津市天津大学出版社199年版，第112页。

　　[7]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第241页。

　　[8]《联邦德国行政程序法》第48条第1款规定，违法行政行为，即使已不能再被诉请撤销，仍得部分或全部对将来或溯及既往而撤销。根据德国联邦宪法法院的解释：这条规定并非是对行政机关撤销权的拓宽，也非施予行政机关必须撤销的义务。原则上，是否撤销、在何种范围内以及以何种时间效果撤销行政行为，均属于行政机关的裁量范围。该规则也被德国学者称为“自由撤销原则”。赵宏：《法治国下行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第143页。因此，对于违法的行政行为，行政机关当然有权撤销。

　　[9]其在裁判中指出：“交通民警是国家工作人员，交通民警是根据法律的授权才能在路上执行查车任务。交通民警依法执行职务期间，是国家权力的化身，其一举一动都象征着国家公权力的行使，不是其个人行为的表现。交通民警依法执行职务期间产生的责任，依法由国家承担，与交通民警个人无关。交通民警依法执行职务的行为受法律特别保护，行政相对人如果对依法执行职务的交通民警实施人身攻击，应当依法予以处罚。被上诉人焦志刚因实施了阻碍国家工作人员依法执行职务的行为被处罚。虽然焦志刚的不实举报直接指向了交通民警王新魁，但王新魁与焦志刚之间事先不存在民事纠纷，焦志刚实施违反治安管理行为所侵害的直接客体，不是王新魁的民事权益，而是公共秩序和执法秩序。”上述对《治安管理处罚条例》第39条的分析虽然十分精当准确，但于本案而言意义并不大。

　　[10]二审法院之所以存在错误的认识，根源在于其对复议程序和处罚程序的混淆。《行政复议法》中没有类似《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第55条那样的规定（人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚），该原则规定的初衷在于鼓励相对人提起对行政处罚的诉讼。但鉴于行政复议与行政诉讼同属于救济制度，具有相同性质，因此，从鼓励相对人提请救济角度考虑，适用在行政复议过程中，复议机关也不得加重对复议申请人处罚的原则没有不当之处。但这个法律适用原则与本案的案情并不相符。因为复议机关只是撤销了被申请复议的处罚决定，真正加重处罚的是复议被申请人，而一旦进人普通的行政执法程序，则处理的结果完全可以像二审法院说过的那样，行政机关在重新裁决时有变更加重的可能。（南开大学法学院·闫尔宝中央党校政法部·王勇）