进一步完善中国社会救助体系的若干问题

　　[摘要]本文认为目前我国社会救助体系建设已经取得了很大成就，但是仍然还有很多不足。进一步改进和完善社会救助体系需要调整和转变观念；要以低保制度为基础构建城乡统筹的社会救助体系；要推进全方位的组织创新，致力于重建针对救助对象的组织支持体系；要致力于社会互助机制的建设；推进立法和促进参与是完善社会救助体系的重要保障。

　　从世界各国社会保障的发展历程看，社会救助体系建设一般是先行的，它在社会保障体系中占有重要地位。在华人社会中，社会救助体系的地位尤其突出。目前我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就，在保障最困难群体的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是，应该看到，现行社会救助体系还有很多不足，没有充分发挥它应有的作用，没有在我国社会保障体系中占据应有的地位，进一步改进和完善社会救助体系非常必要。

　　完善社会救助体系的关键是调整和转变观念

　　要进一步完善我国社会救助体系，一个关键问题就是要调整和转变观念。这里首先要转变的是对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因，社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本。

　　其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救助的消极色彩，实际上，在促进劳动力的再生产，保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。

　　再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区别现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入贫困者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。

　　最后，要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置。基于社会救助现收现付、程序公开、运作成本低、收效明显以及很容易为中国公众所接受等等特点，必须高度重视社会救助体系的作用，甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的真正具有中国特色的社会保障体系。

　　完善社会救助体系要以低保制度为基础

　　经过90年代初期的试点、90年代中期的推广、90年代末的规范和最近几年的落实，我国低保制度已经取得重要进展，构成新型社会救助体系的重要基础。根据民政部发布的数据，截至2002年底，全国共有2064.7万城镇居民、407.8万农村居民获得了最低生活保障。

　　但是，应该看到现行低保制度还有很多不足，需要继续改进和完善。首先是要继续完善城市低保制度。现行城市低保制度还存在保障标准偏低、不能区分不同家庭的实际情况而给予差别化救助、地方低保资金落实不好、低保工作机构和工作人员严重不足等突出问题，在调整政策后继续推动“应保尽保”也还需要做很多工作。

　　其次是要努力推进农村低保制度。目前由于观念、资金和体制等方面的原因，农村低保制度建设进展不快，不能有效保障广大农村贫困居民的基本生活需求。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，对于农村贫困居民提供制度化的社会保障已经迫在眉睫。

　　再次是要完善配套救助政策。低保制度本身实际上只是一项最低收入保障制度，它的直接目的是解决贫困居民的基本生活问题。但是，对于贫困居民而言，生活困难固然突出，但是与此相关的其他方面困难也很突出，例如就业困难、医疗困难、子女上学困难、住房困难以及心理和社交障碍等等。如果这些方面的问题不能解决，贫困者就有可能陷入持续贫困并与主流社会疏离。因此，以低保制度为基础，进一步完善配套救助政策，丰富社会救助的内容，就显得非常重要。当然，一些附加的专项救助可以由某一个政府机构统筹，也可以由不同政府部门协同实施；有些项目可以由政府直接做，有些项目也可以利用社会力量，由政府间接支持去做。

　　最后，关注低保线上的边缘人群也是继续完善低保制度的一个重要方面。作为政策执行依据的低保标准总是会在客观上产生一些不公平现象，使得一些收入略微高于低保标准的人享受不到社会救助的好处。而事实上，这些人的生活困难程度与低保对象相比也许差不多。因此，在严格执行低保标准的同时，将一些配套救助政策延伸至低保线上的边缘人群就很重要，这样既可以抵消由于不得不划定标准而产生的不公平，又可以防止处在贫困边缘的人陷入贫困。

　　完善社会救助体系需要推进全方位的组织创新

　　任何制度的落实，都需要一定的组织依托。我国城市居民最低生活保障制度得以落实就是以各级民政部门和基层社区为依托的。但是，随着低保制度的发展和低保工作的增加，原有的组织机构已经显得很不适应。各级民政部门的救济机构长期处于超负荷运转的状态，基层社区也在抱怨工作量太大。而且，目前的低保工作主要还是局限于低保金的审批和发放，如果要完善社会救助体系，就必然会扩展很多工作。因此，推进组织创新不仅是进一步改善低保工作的需要，也是在低保制度基础上完善社会救助体系的需要。组织创新最为突出的意义在于保障救助制度的落实、密切救助对象与主流社会的关系并推动救助对象重返主流社会。

　　推进组织创新，首先是要有专门的社会救助行政机构，负责社会救助资源的统筹和分配、社会救助工作的行政管理、社会救助政策和法规的拟定等。目前依赖各级民政部门原有社会救济机构和人员的做法迫切需要改变。事实上，一些地方已经开始了试点，对于成熟的模式应当及时推广。

　　其次，应当创新一些提供社会救助服务的组织实体，让这些实体来承担社会救助的一些事务性工作，例如贫困监测、救助对象的资格审核和定期家庭需求调查、救助效果的评估等等。再次，应当致力于重建针对救助对象的组织支持体系，比如说把社会救助与社区建设结合起来，把社会救助与发展社会工作机构结合起来，把社会救助与推动贫困者的自我组织结合起来，把社会救助与对救助对象的日常生活照护和社区服务结合起来，把社会救助与促进就业结合起来，把发放救助资金和实物的工作与推动救助对象的社会参与结合起来，等等。

　　完善社会救助体系要致力于社会互助机制的建设

　　通常人们以为社会救助是政府的责任。从表面上看，这种观点不错，毕竟政府是社会救助的主要组织者，社会救助的资源主要是由政府出面筹集和分配的。但是，如果深入地看，社会救助的实质是社会互助，是一部分社会成员帮助另外一部分社会成员，政府不过是在其中发挥了重要的中介作用。一个社会中社会救助体系是否完善，社会救助的水平是否适当，在本质上是与这个社会的公民的社会互助意愿密切联系的，取决于这个社会的成员愿意从自己的钱包中，从自己所拥有的物品中，从自己可以支配的时间中拿出多大部分帮助他人。当然，必要的机制建设有助于强化社会互助。

　　加强社会互助机制建设的一个重要方面是通过税收等手段调节居民收入分配，这样不仅可以筹集救助穷人的资源，而且可以缩小社会的贫富差距，减缓社会救助的压力。应该看到，目前中国居民收入分配的差距呈现明显的不断扩大的趋势，贫富分化问题日益严峻，以基尼系数衡量的收入差距已经超过国际公认的承受线，进一步加强居民收入监测，调整相关税制已经是迫在眉睫要做的事情。

　　其次，加强社会互助机制建设需要进一步调整财政支出结构，目前财政用于社会救助的支出还是很有限的，特别是一些地方财政，在确保社会救助支出方面还做得不够。在近年来社会救助支出有所增长的情况下，它占国家财政支出的比例仍然很低。根据民政部发布的数据，2002年社会救济福利事业费合计只有167.5亿元，占当年国家财政支出的0.76％，占当年国家用于社会保障性支出的12.3％，占当年国家财政收入的0.89％。由此可见，社会救助在国家财政的考虑中，份量是不够的；在社会保障体系中所占据的位置也是次要的。这种情形与社会救助实际上的重要性很不相称。

　　再次，加强社会互助机制建设，有必要继续完善经常性社会捐赠体系。相对于财政税收机制而言，这个体系可以看作是非正式的互助机制。自从开展经常性社会捐助活动以来，这个体系正在发挥越来越重要的作用。根据民政部的数据，截至2002年底，全国共建立经常性社会捐助工作站、点2.5万多个，15个省（自治区、直辖市）基本建立起了布局合理的经常性社会捐助工作站点网络。2002年全国共接收捐款11.1亿元人民币，接收衣被2.3亿件，使3518.1万人（次）困难群众受益。但是，在公众捐赠的激励机制建设方面，在捐赠款物的储存、保管、变现以及分配等方面，目前仍然还有许多工作要做，民间的捐助潜力仍然有待于发掘，捐赠款物的救助作用还有待于继续强化。

　　最后，在继续推进经济发展的同时，必须加强精神文明建设，推动社会道德的进步。要在全社会范围内倡导社会互助，提倡我为人人、人人为我。一个社会成员之间能够真正彼此关心、互相支持的社会，一个真正能够关注弱者、救助穷人的社会，才是一个可持续发展的社会。

　　推进立法和促进参与是完善社会救助体系的重要保障

　　在一个法治社会，完善的立法是社会救助经常化、制度化、可持续的重要保障。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。在实际的救助工作中，各种随意和变通的做法广泛存在，对于社会救助的效果有很大影响。考虑到社会救助体系是一个正常运行的社会的必备体系，考虑到社会救助在中国特色社会保障体系中的突出作用，我们应该尽快推动（社会救助法）的出台。

　　另外，促进救助对象的参与也是非常重要的。要真正完善社会救助体系，就不能让救助对象处于被动的位置，更不能使其缺位。要通过立法确认陷入困境的公民的受救助权，要更加认真地倾听救助对象的声音，鼓励他们通过各种形式参与到社会救助工作中去，包括加强救助对象的自我组织。事实上，这种主动参与和组织的过程，不仅有利于社会救助体系的完善，而且有利于救助对象自身的能力建设，对于促进贫困者通过自助摆脱贫困状态有着重要意义。

　　社会保障制度