浅议我国目前劳动争议特征及《劳动法》改革思路
浅议我国目前劳动争议特征及《劳动法》改革思路
摘要：本文论述了我国目前劳动争议的特征，根据当前劳动争议的新变化，指出了《劳动法》修改的重点，并针对劳动争议的调解和解决提出了完善措施。
关键词：劳动争议、劳动法
劳动法》颁布实施10年来发挥了重要作用，它确立了社会主义市场经济条件下，我国劳动关系的基本原则和基本制度，推动了与之配套的行政法规、地方性法规、各项规章的建立，是建立和谐稳定劳动关系的法律保障。随着经济体制改革不断深入，我国建立起了以公有制为主体的多种经济形式和经营方式。劳动关系性质也由过去长期在计划经济体制下国家与劳动者构成的以共同利益为出发点的劳动关系，转变为雇主与雇员两个相对独立的利益主体的关系。劳动争议正是劳动关系内在利益差别与矛盾的外在表现，是劳动关系双方利益冲突的必然结果。因此，通过研究我国目前劳动争议特征，对于进行《劳动法》改革具有重要的现实意义。
一、我国目前劳动争议特征
计划经济条件下，企业与雇员之间的劳动关系是由国家政策和有关法律来确定，因而在公有制企业中难以形成真正意义上的劳动关系，劳动争议自然也较少发生。随着我国社会主义市场经济体制逐步确立，产业结构调整和国有企业战略性改组的力度不断加大，企业原有的经济结构、利益格局发生了重大的变化，劳动关系管理的契约化、市场化步伐加快。总体来看，当前劳动争议显现出以下特点和变化：
1.劳动争议总量和涉及人数持续上升，但年增长幅度已成递减趋势
图1-11993-2002全国劳动争议案件数和涉及劳动者当事人数情况
根据《中国劳动统计年鉴》统计，1993年全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件12368起，涉及劳动者人数35683人，至2002年受理劳动争议案件已增加到184000起，涉及人数达610000人，分别是1993年的15.6倍和17.1倍。10年间劳动争议案件平均年增长率达36.3%，涉及人数平均年增长率达41.3%，劳动争议发生的数量和涉及劳动者人数持续递增（见图1—1）。在总体趋势保持递增的状况下，劳动争议案件年增长幅度已成递减趋势，年增长率已由1994年的54.5%降低至2002年的19.1%。
2.集体劳动争议数量增长声速，涉及人数众多
1993至2002年，集体劳动争议数由1993年的684件大幅度增至2002年的11024件，集体劳动争议案件平均年增长率达40.5%。10年期间集体劳动争议数仅占劳动争议总数的6.7%。但集体劳动争议当事人数占劳动争议当事人总数的比例已高达61%（见表1—1）。2002年，集体劳动争议涉案人数高达平均37人/件。
表1—11993—2002年全国集体争议案件数量及人数情况（见表）
集体劳动争议涉及当事劳动者人数众多是近年来我国劳动争议的一个显著特点。较个体劳动争议而言，集体劳动争议的突发性、影响力和处理难度都要大的多。集体争议事件往往与很多雇员的利益相关联，一旦个别雇员与企业关系激化，很容易引起连锁反应，处理稍有不慎，就会导致罢工、静坐、围堵交通、集体上访等严重扰乱社会秩序的突发事件，甚至演变为刑事案件。在各类集体劳动争议中，企业在改组改制、兼并破产过程中的遗留问题一直是各地集体劳动争议中的重点。
3.劳动报酬、保险福利和解除劳动合同案件仍是劳动争议案件的焦点
从引发劳动争议的案由分析，2002年劳动者申诉劳动报酬案件59144，保险福利案件32622件，解除劳动合同案件30940件，分别占案件总数的31%、18%、17%，三者之和占劳动者申诉案件的66%，与往年基本保持一致（见表1—2）。因劳动报酬、保险福利、解除劳动合同等关系劳动者基本权益的争议仍居主导地位。如涉及企业拖欠雇员工资，企业不依法履行为雇员缴纳社会保险费的义务，未参加统筹的企业不及时支付离退休人的养老金或不报销医药费，企业内退
表1—21997—2002全国劳动争议案件主要原因的情况（见表）
雇员要求提高基本生活费，雇员不依法解除劳动合同甚至不辞而别，雇员泄露企业的商业秘密等方面的原因引起的纠纷较多。
4.劳动者一方申诉比例大且胜诉率高
图1-21996-2002年全国用人单位和劳动者申诉案件数情况
劳动者一方申诉比例大（见图1—2），且申诉案件数以年均23.4%的增幅增长，同时劳动者胜诉率也较高（见图1—3）。这说明由于《劳动法》的颁布实施和劳动法制建设的不断加强，劳动者的法律意识逐步提高，懂得运用法律武器维护自己的合法权益。
图1-31996-2002年全国用人单位和劳动者胜诉案件数情况
5.劳动争议日益复杂化，仲裁裁决比重加大
1987年3月，国务院颁布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，基本勾画出我国处理劳动争议的模式，即自愿调解、强制仲裁和法院最终判决。1993年的《企业劳动争议处理条例》和1994年的《劳动法》在继续保持这一制度的基础上，又进一步将其加以发展和完善，形成具有中国特色的劳动争议处理体制。从1996年来，我国用人单位调解劳动争议成功比例一直较高，但愿意接受用人单位调解的案件却逐年减少，2001年用人单位受理调解案件数更是大幅减少（见表1—3）。2002年，在全国各级劳动仲裁委员会处理的案件中，以仲裁裁决方式结案的占决数的43.3%，仲裁调解的占结案总数的28.4%，裁决方式结案总数已经高于调解方式结案总数（见图1—4），且差距也在逐年拉大。这表明在争议总量递增的同时，当前案件本身也日趋复杂化，通过调解说教方式快速化解矛盾难度增大，案件处理难度不断加大。
表1—31996—2001年全国用人单位受理调解案件数及成功比例（见表）
图1—41993—2002年全国劳动争议处理方式情况
6.经济发达地区劳动争议多
北京、上海、江苏、浙江、山东、广东六个经济发达地区一直为我国劳动争议案件和集体劳动争议案件高发地区（见表1—4，表1—5）
表1—41999—2002年六地区劳动争议案件数情况（见表）
表1—51999—2002年六地区集体劳动争议案件数情况（见表）
7.国有企业劳动争议和集体劳动争议案件数仍居首位，港澳台及外资企业集体劳动争议案件比重下降明显
2002年，国有企业产生劳动争议案件45215件，占全国劳动争议案件的比重为24.6%；集体劳动争议案件3387件，占全国集体劳动争议案件的比重为30.7%。与1996年相比，国有企业劳动争议案件占劳动争议案件总数的比重下降了9%，集体劳动争议案件占集体劳动争议案件总数的比重上升了7.9%，总体与2001年保持相同水平，仍居各类企业首位。集体企业与私营企业的劳动争议集体劳动者争议案件数次之。集体企业和私营企业产生集体劳动争议案件占集体劳动争议案件总数的比重皆有上升，分别由2001年的17%、12.9%，上升至2003年的19%、17%。港澳台及外资企业与2001年相比变化不大，但与1996年比较，港澳台及外资企业劳动争议案件占劳动争议案件总数的比重下降了9%，集体劳动争议案件占集体劳动争议案件总数的比重下降了32.8%。
二、《劳动法》改革思路
从目前我国劳动争议的特征和新变化来看，《劳动法》已难很好的适应市场经济的要求，其本身的缺陷已制约了和谐稳定劳动关系的建立，严重影响到了劳动争议案件的调解和解决效率，《劳动法》修改迫在眉睫。
《劳动法》修改首先应与国际条约、国际惯例接轨，将我国已批准或应批准的国际公约的重要内容在新的《劳动法》上体现出来，把以不当解雇和就业歧视的司法救济为主要内容的劳动权的保护问题作为修改的核心内容，增强《劳动法》的强制性。其次，允分考虑劳动者差别、行业特点和中小企业特殊性，建立更加灵活的劳动用工标准。如《劳动法》第三十一条规定：“劳动者解除劳动合同，应当提前30天以书面形式通知用人单位”，没有充分考虑劳动者的差异性。如果是管理人员和技术人员要求解除劳动合同，企业在30天内难以找到合适的替代者。应当适当延长提前通知日期，尊重管理人员和技术人员与企业在劳动合同中的自行约定；《劳动法》第三十条规定：“国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度”。但对于大多数生产加工企业，尤其是“三来一补”企业，普遍未执行法定工时制度，与其这样，不如进行调整，使之更具适用性。可以考虑在强制性最低标准下，允许双方约定超时的幅度。第三，弥补目前的法律空白，使劳动法更加完善。在立法层面解决诸如事实劳动关系、多重劳动关系、涉外劳动关系等法律空白，使劳动关系的建立最大限度的实现有法可依。为提高劳动争议案件的调解和解决效率，建议采取以下措施：
1.推动劳动争议调解委员会的设立。《劳动法》第八十条规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会”。即企业设不设立劳动争议调解委员会，由企业自己决定。据此，有些企业行政对工会提出成立劳动争议调解委员会的动议，认为是多此一举，一是认为行政不会去侵犯雇员合法权益，不可能发生劳动争议；二是认为即使发生了劳动争议，也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。因而在一些企业，尤其是在非公有制企业，有相当一部分没有建立劳动争议调解委员会。这种状况对雇员一方来讲是不利的。因为一旦发生了企业侵犯雇员合法权益的行为，作为企业劳动关系中弱者一方的雇员，既不愿意与企业对簿公堂，也没有精力和时间通过仲裁和诉讼的方式来维护自己的合法权益，只好忍气吞声。建议在《劳动法》中提倡建立区域性、行业劳动争议调解委员会，以提高劳动争议调解机构的公信力。
2.明确劳动争议仲裁委员的法律地位，加强劳动争议仲裁委员会实体化建设。《劳动法》第八十一条规定：“劳动仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成”。由于没有规定仲裁委的性质，法律的空白造成了仲裁委是个有名不实、形同虚设的处理机构。各级仲裁委是独立的机构，但没有单独的办公经费和办公场所，仲裁委只能挂靠在劳动行政部门维持自己职能的运转。建议在劳动法修改中明确劳动争议仲裁委员会的法律地位，加强劳动争议仲裁委员会实体化建设。仲裁委作为处理劳动争议而常设的专门机构，应当作到组织落实、人员落实、制度落实、经费落实，以提高劳动争议仲裁工作效率和质量。
3.改变仲裁前置原则，建立“裁审分轨，各自终局”的分轨制劳动争议处理程序。《劳动法》第七十九条规定了我国劳动争议案件实行的是“一调一裁二审”的单轨制，并须将仲裁作为处理劳动争议的必经程序，即“仲裁前置”原则。规定仲裁前置原则的本意是为充分发挥劳动争议仲裁机构处理劳动争议的专长，及时解决劳动争议，减轻人民法院的压力，这一原则在实践中也确实发挥了一定作用。但随着市场经济的深刻变革，劳动争议的内容越来越复杂，劳动争议的总量持续大幅度上升，现行劳动争议处理体制已越来越不适应劳动争议处理工作的需要。劳动争议案件经过基层调解、仲裁和诉讼中的一审、二审的全过程，时间过长，不利于案件及时了结，往往造成案件久拖不决，增加了当事人解决争议的成本。特别是在仲裁期间，由于人民法院无法介入，而仲裁机构又没有行使查封、冻结资产等民事强制措施的权力，致使劳动争议的一方当事人有充裕的时间从容隐匿、转移财产，仲裁裁决书成了无法执行的一纸空文，不利于保护劳动者权益和维护安定。而且在当事人起诉后，劳动争议仲裁委员会做出的仲裁裁决即不发生法律效力，人民法院根据民事诉讼的规定重新审理，这种做法将大量的劳动仲裁工作化为无用功，极大地浪费了国家人力资源和财政支出。为适应我国劳动争议继续大量增加的趋势，及时处理劳动争议案件，我国应建立“裁审分轨，各自终局”的劳动争议处理双轨制体系，即劳动争议发生后，当事人既可以向有管辖权的仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉，但当事人只能选择其一。选择仲裁的，不得就同一案件再向人民法院起诉，仲裁经两级裁决后为终局裁决；选择起诉的，则不得就同一案件向仲裁机构申请仲裁，争议经两审审理后为终局判决。建立劳动争议双轨制处理程序，能够消除仲裁前置原则所带来的弊端，一方面拓宽了劳动争议处理的途径，便于主体多渠道解决争议，保障了诉权的完整，并且赋予主体意志自治权，有利于保护当事人的合法权益；另一方面仲裁机构和人民法院进行合理分工，案件裁审分流，有利于提高劳动争议案件解决的整体质量和效率，充分发挥劳动仲裁制度和劳动诉讼制度的职能。
4.增加对劳动监察的组织制度安排。劳动法赋予了劳动保障部门对于劳动法的实施有监督检查和行政处理、处罚的权力。这种权力不同于其他行政机关的执法权，既要对于用人单位的违法行为进行行政处罚，还要进行行政处理。目前我国劳动监察部门受人手、资金等方面因素的限制，处于“民不举官不纠”的状态，劳动执法力度不够，没有起到对违法企业的惩罚和警示作用。建议在劳动法修改中增加对劳动监察的制度组织安排，可建立类似工商、税务的有规范统一机构、人员编制、经费和管理制度与责任体系的执法机构，加大劳动保障监察力度，尤其是在养老保险费征缴、劳动合同的订立和解除、克扣和无故拖欠工资等方面的监察力度。只有这样，才能在维护雇员的合法权益的同时，也创造出公平的市场竞争环境，减少企业违法用工行为。