浅议农村土地管理制度的完善

　　贵州省安顺市关岭自治县位于贵州省中部偏西南方向，总面积1468平方公里，辖8镇6乡，251个村（居）民委员会，总人口33.32万人。近年来，关岭作为道路交通枢纽和水电、煤矿基地重点县，经济持续稳定发展，随着国家重点工程的修建以及小城镇开发建设涉及征收土地、土地安置补偿等问题引发的纠纷也呈上升趋势。2007年至今，全县共办理复议案件15件；行政裁决案件4件；县人民政府作为被告的行政诉讼案件24件；县政府作为被申请人的复议案件5件，除2件复议案件属于其他类别外，其余均属于自然资源类案件。现笔者就近年来土地纠纷呈迅猛上升趋势的原因、土地纠纷的特点以及如何完善土地管理制度作进一步探析：

　　一、土地纠纷高发的成因

　　（一）国家重点工程大量征用土地

　　近年来，随着西部大开发的深入实施，国家加强基础设施建设投入，因建设征地引发了大量的土地纠纷。关岭自治县因其区位优势明显，自然资源条件丰富。修建关兴公路、水黄公路、镇胜高速、光照电站、董菁电站、马马崖电站等重点工程均征用了大量的土地，随着社会经济的发展，土地征拨补偿标准逐步提高，土地征拨补偿款数目较大，容易引发争议。在实践中发生争议的土地大多位于比较边远的地区，自然条件恶劣，耕管不便，因此在被征用前很多土地已经弃耕，从无人管理的荒山荒地一下成为可观的现实收益，受经济利益驱使导致集体之间、个人和集体之间、个人和个人之间频发土地争议。这类纠纷通常涉及面积大、人员多，历史渊源久远，调查取证困难，能提供的证据有限，处理不当容易引发群体性事件、上访案件，不利于社会稳定。

　　（二）小城镇开发建设进程加快，大量征用城市周围的土地

　　随着小城镇开发建设进程加快，因修建公益性建设项目、城市规划建设需要以及涌入城市的人口不断增多、对住房需求扩大导致城市周边的土地被大量征用，致使可用于耕种的土地大量减少，土地价值增长已是必然的发展趋势。我国近几年的政策倾斜于农村，工业发展和城市人口的增加以及农产品需求量的不断扩大，在可用土地资源日益减少的前提下，城市周边的土地收益大幅增长，原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种；另因土地增值幅度大，利益趋使导致矛盾纠纷频发。但在实际处理过程中，因土地登记管理制度不健全，调查取证困难，加大了处理纠纷的难度。土地资源的减少和土地的大幅增值成了土地纠纷案件增多的根本原因。

　　（三）土地管理制度不健全

　　在全县范围内的自留山、自留地、机动地、饲料地等农村土地在经历几次土地变革后，未严格实行登记管理制度，管理相对混乱。由于这些土地没有规范完整的登记档案，有些土地因地处偏僻，土地贫瘠，弃耕现象严重，多年来已无人耕管，土地界限因没固定的文字记载，在历史变迁中已经模糊不清。在处理土地争议过程中多是通过调查取证来核实具体的情况，但随着时间的推移，很多历史见证人因年老或离世，而又无相对稳定证据，无法查实真实情况，导致处理矛盾纠纷缺乏依据。随着土地增值，农民争夺土地现象愈演愈烈，因此引发了纠纷发生呈上升趋势，所以土地管理制度的欠缺是土地纠纷多发的根本原因。

　　（四）农村村干部法制观念淡薄，缺乏依法治行政意识

　　近年来由于我国经济的快速发展，农村人口部分向城市迁移，这部分人的土地或赠与亲戚朋友耕管、或弃耕不管、或请亲戚朋友代管。《土地管理法》规定“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包方单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。但在实际操作中，对弃耕土地各地的处理不一致，有些乡镇对这部分土地不是按照有关法律和政策的规定全部收回，而是收回部分或全部没收回，收回土地的在实际操作中也没有按照相关的程序收回。对应当依法收回的土地，有的村干部却不敢收，有些干部对收回的土地在调整时又不严格按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的规定进行发包，违规操作和暗箱操作现象严重，群众对此很不满意。随着土地的增值，土地纠纷逐年增多，群众对村干部处事不公的情绪极易爆发新的矛盾。被收回土地的群众心中不服，因此诱发了土地纠纷甚至土地上访案件。

　　二、完善土地管理方面的对策及建议

　　在今后社会的发展过程中，诱发土地纠纷的原因还会有很多，土地纠纷解决不好，有可能导致治安、刑事案件、复议、诉讼、上访案件的增多，影响社会的稳定。要想减少土地纠纷的发案率，必须针对土地纠纷的主要成因找出其规律特点和土地管理中存在的问题，制订相应的措施进行预防和疏导，减少纠纷的发生或在纠纷发生后能进行有效的调处，提出以下土地管理的建议：

　　（一）加强对广大农村有关土地的法律、法规、规章以及党在新时期的土地政策的宣传教育工作，使广大干部群众充分了解我国关于土地方面的法律法规和现行土地政策规定，增强他们依法维权和自觉遵守法律、法规的意识，同时加强村干部对有关土地法律、法规、规章和政策的宣传培训，增强他们的法制观念和依法行政的意识，减少因执法不公和不依法办事而诱发的土地纠纷。

　　（二）严格执行土地造册登记管理制度，由村组将本村的土地进行摸底，对土地使用状况严格核实，经村民确认后造册登记，结合林权制度改革工作的开展，为农村土地使用权、所有权做到摸底核实，上报于土地行政管理部门，土地行政管理部门应以此为基础，建立健全农村土地使用权、所有权登记制度，并依此建立健全土地登记管理档案，使土地造册登记管理制度能够尽快落到实处。在解决土地纠纷时能做到有案可查，有据可依，得以及时准确，有效解决土地纠纷。

　　（三）完善纠纷解决机制，畅通土地纠纷的救济渠道，妥善处理各类土地纠纷，维护社会稳定，保护农民群众利益。根据《农村土地承包法》规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。其中，调解作为其中的一个方式，具有简便快捷地化解当事人之间的纷争，降低诉讼成本，应该加大矛盾纠纷的调解力度。在调解不成的情况下，目前的处理方式就是向法院起诉。法律虽然规定了仲裁制度，但在实践中却缺乏可操作性：一是机构不健全，建议在县级都应该设立仲裁委员会，便于矛盾纠纷的解决；二是仲裁相关配套制度也不完善，缺乏实际操作的制度保障。建议相关部门抓紧制定完善相关有关仲裁的程序和制度，切实发挥仲裁在解决农村土地承包合同中的作用，维护和稳定农村土地承包关系。