深化农村土地制度改革的一项建议

　　为了营造现代农业建设必备的土地条件，我们建议进一步完善农业家庭承包经营，实行“集体所有、农民永包、权益充分”的农村土地制度。设计这一制度的基本出发点是，既可以容纳先进的生产力以建设现代农业，又避免土地私有弊端以保持社会稳定。这一制度共有三个基点：（1）坚持农村土地集体所有；（2）变土地有时限承包为永包；（3）变农民有限的土地权益为有充分的土地权益。

　　上述三个基点只要通过增加农民四种土地权益即可实现。

　　一、给农户承包地的抵押权。《物权法》讨论中已提出这个问题。农户从事农业经营和家庭副业需要银行贷款，可以承包地作为抵押。民间借款不得抵押。农户因天灾人祸致贫，以政府和社会救助途径解决。

　　二、给农户承包地的继承权，变有时限承包为永久承包。我们已在多种场合向世人宣布：农民的承包地长期不变、“三十年以后也没有必要变”。给农户承包地继承权是落实这些承诺的最好形式，自动启动了永久承包机制。继承权仅限于继承承包地已有的土地权益。继承人必须是从事农业生产经营的农民，一般由子女中的农民或赡养老人直系亲属中的农民继承，非农民不能继承。没有合格继承人的承包地，由土地所有者代表村民自治组织转让给本村其他农民。农户增人不增地，减人不减地。土地被国家征占形成的农户土地亏空从征地费中解决。

　　三、给农户承包地有限制的转让权。（1）农户承包地的转让不是土地所有权的转让而是农户承包地已有权益的转让；（2）农户承包地转让限定在农民之间进行，禁止将承包地转让给非农工作的人；（3）规定农民拥有承包地的最高限额，以防止土地占有过于悬殊；（4）规定人均拥有承包地低于“口粮田”标准面积的农户不准转让承包地，以防止造成农民无地，确保口粮；（5）规定农民社区自治组织参与承包地继承和转让的监督与管理职能，符合上述规定的放行，不符合的阻止；对农民因暂时困难准备转让承包土地的进行劝阻并设法给予帮助。

　　四、给农户承包地入股权。农民可以用承包地的土地权益入股，实行股田制，办家庭农场或合伙农场。国家征地办经营性企业事业，农民可以土地入股。

　　农民的土地权益和国家集体的权利，要通过详备的法律规定予以界定，用法律这种最高的形式予以保护。

　　农民增加了上述四种土地权益后，土地成为半进入市场的准商品，处于混合所有状态，即法律上是集体所有，土地的各项具体权益大部分在农民手中，国家和集体也都有一些适合由它们掌控的权力。国家有对土地进行规划、利用和改变土地使用性质进行征用的权力。集体有农民之间承包地转让和继承中作为所有者代表进行监督管理的权力以及土地被国家征用时履行法律手续的权力。土地还仍然保持“四个不变”：（1）土地集体所有的法律地位没有变；（2）土地所有权与经营权“两权分离”的产权关系没有变；（3）土地以家庭为基础的基本经营制度没有变；（4）农民土地占有的现状没有变。总之，增加了四种土地权益后形成的土地制度，是“集体所有、农民永包、权益充分”的土地制度。这种所有权与使用权相分离的制度，不是我们所独有的。它与英国、越南实行的土地国家所有、农民有充分权益的制度相似。

　　实行这个土地制度的主要好处是：

　　第一，可以启动专业农户和家庭农场的生成机制。农民有了充分的土地权益，就会把土地看成是自己的。土地在农民心目中会大大升值，成为农民的核心资产、核心利益、核心动力，并流动起来。土地流动的闸门一开，便会形成土地资金、技术、劳动力等要素的优化组合并向种田能手集中，生成专业农户和家庭农场，进而打开现代农业的大门。

　　第二，可以避免农村土地是公有还是私有争论的羁绊。因为农村集体土地所有者的地位和农民土地使用者的地位都没有变，这种争论无从谈起。

　　第三，可以消除人们对土地转让可能产生的负面影响的担心。因为实行的是有限制的土地转让，对土地转让可能产生的负面影响，特别是人们关心的土地占有过于悬殊和农民被迫失地等问题，已从制度设计上加以限制和杜绝。

　　第四，可以使土地承包告别多“变”之患而长期稳定下来。多年以来，我们在“维护农民长期而稳定的土地使用权”上花费了很多心血，而事实上不少地方则是“短期而不稳定”。根源不是基层工作问题，而是制度本身缺陷所致。在制度上没有人口增减和土地被征占的调节机制，形成土地不断减少，土地“调整不断”的被动又无奈的局面。给农民承包地继承权形成的永包制，切断了土地减少人口增减与土地调整的联系，从制度上杜绝了土地减少造成的土地调整，使农民土地承包有条件长期“稳定”下来。

　　第五，可以形成农民“农转非”和土地“非转农”的良性互动机制。这个制度把承包地的继承和转让都限定在农民之间进行，就确保了“农转非”农民和故去农民的土地不会流向非农民手中。如果进行转让和继承，只能“非转农”，流向农民手中。这个机制的形成，会增加农民的土地占有，导致“农转非”越多，农民占有土地越多，最终形成绝大多数农民转向二、三产业，绝大多数土地转向少数农民。

　　第六，可以杜绝土地有时限承包的弊端。土地有时限承包就意味着土地要有时限的重新洗牌、重新调整。无论怎么做都会引发农村矛盾，对农业都是一种伤害。土地永包制使农业可以永远告别这种伤害。土地第一轮30年承包到期这种伤害当然也就可以避免了。

　　第七，可以缓解农业在土地问题上的深层次矛盾。当前农民除去转向二、三产业，不当农民不种地外，唯一的出路，就是多种地，靠土地规模效益致富。然而，由于土地的非市场化而造成的土地凝固化，土地失去了家庭农场的生成条件，这条路也很难走。这是当前农业在土地问题上的深层次矛盾。改革28年，种植业家庭农场如凤毛麟角，种植业农户也在萎缩解体和消失，说明土地流动缓慢已成为农业发展的一大障碍。实行以上土地制度，市场机制会连锁解决土地的流动问题和专业农户家庭农场的成长问题，这个深层次矛盾也就缓解了。