水污染管理体制和调控机制的模式选择
武汉环保法律制度革新的一个视角
The mode selection of Water Pollution Ranagement Rystem and Regulation Mechanism Aperspective of innovation of environmental legal system in Wuhan
【摘要】当下我国一些地区水污染依然面临着严重的形势，武汉就是其中的典型，在水污染管理体制、水污染调控机制等方面都存在诸多问题。因此，通过考察国内外的成功经验，结合武汉水污染面临的障碍，并分析其存在的法律原因，进而提出具有可行的法律路径，将具有重要的理论和现实价值。
【英文摘要】Currently，some areas in China still face the problem of serious water pollution，of which Wuhan is a very typical example。Many problems still exit in the water pollution management system，water pollution control mechanisms and so on…Therefore，through the successful experience of study at home and abroad，combined with the obstacles faced by the Water Pollution in Wuhan，this paper analysis the reasons and put forth some possible legal solutions，which will have great significance and value both in theory and practice。
【关键词】水污染；管理体制；调控机制；模式选择
【英文关键词】Water pollution；Management system；Regulatory mechanism；Mode Selection
【正文】
随着经济的发展和人口的增加，全国对淡水的供求矛盾日益突出，然而，在这种背景下水资源不但没有得到很好的保护，反而污染现象有所加剧，体现在：七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57.7％的断面为三类水质，21.6％为四类水质，6.9％为五类水质，13.8％为五类以上水质；[1]主要湖泊富营养化问题突出；城市地下水50％以上受到严重污染，流经城市的河流水质90％不符合饮用水水质标准；随着西部大开发和三峡工程的进展，黄河、长江流域的水污染也会加重；近年来，我国工业废水排放量有所下降，但城市生活废水、农业废水排放量猛增，废水排放达标率、处理率不高，水环境恶化的趋势并未得到控制。[2]而一些发达国家尊重流域自然生态特性、实行集中控制，通过建立相应管理体制和多元法律调控机制，对流域内淡水资源及其相关资源的开发、利用与保护进行统一的规划与协调较好的解决了本国的水污染问题，诸如英国的“综合性流域管理机构”式的管理体制和美国的“命令控制—经济激励机制—公众参与机制”式的调控机制。武汉市被誉为“百湖之市”不但没有充分发挥其丰富的水资源优势，反而水资源浪费、污染现象日益突显，已经危及着群众的生产、生活安全。因此，探索当下武汉市水污染防治的管理体制和调控机制显得尤为重要。
一、国内外水污染管理体制和调控机制考察
（一）典型国家水污染管理体制和调控机制模式
由于每一个国家的地理位置不同、历史文化传统不同、所属法系不同等因素，因此设立的相应的水资源管理体制和调控机制也存在多样性。美国、英国、澳大利亚和日本就是其中的典型，突出表现以下两个方面。
1.管理体制模式方面。当前国外的水污染管理体制主要有流域管理局、流域协调委员会和综合性流域机构三种类型。美国的田纳西流域管理局（TVA）就是第一种模式的典型，由国家通过立法赋予其统一规划、开发、利用和保护流域内各种资源的广泛权限。主要特征：（1）属于政府的一个机构，直接对中央政府负责；（2）法律授予高度的自治权；（3）有专门的经费，滚动开发。澳大利亚墨累河流域委员会，由国家立法或者由河流流经的地区（州或省）政府和有关部门，通过协议建立的河流协调组织，其主要职能是根据协议对流域内各州的水资源开发利用进行规划和协调。而英国则是设置了综合性流域管理机构，诸如泰晤士河水务局，其职权不像流域管理局那样广泛，管理的基本特征：着眼于水循环，对流域内的地表水与地下水，水量和水质实行统一规划，统一管理和统一经营，具有广泛的水管理职责，具有控制水污染和管理水生态环境的职能，这种模式在水污染受到普遍关注的今天，得到广泛的建立。[3]日本对水资源实行集中协调与分部门行政的管理体制。水资源开发利用保护等一切重大事宜均由总理大臣直接管，并在内阁中设置直属二级单位国土厅，其内再设置水资源部，作为水资源日常管理的最高协调部门。国土厅水资源部的人员均来自水资源的分管部门，有不同的水管理专业背景和多年的实践经验。受国土厅的协调，建设省河川局是防洪建设与管理的政府最高分管部门；厚生省水道环境部是自来水事业的政府最高分管部门；通产省水道局是工业用水的政府最高分管部门；农林水产省构造改善局是农林用水的政府最高分管部门。[4]
2.调控机制模式方面。美国实行了以“命令控制”为主导，以“经济激励机制”为手段，以“公众参与机制”为补充的调控模式。该模式主要表现为由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污水排放标准，由各州负责实施的强制性管理制度，采用水质标准和以污染控制技术为基础的排放限制标准相结合的管理方法。[5]英国则是综合运用“命令控制系统”和“经济激励机制”两种手段。命令控制系统，作为典型的环境污染控制手段，在本质上是一种强制管理调整方法，这种手段主要通过政府的强制命令来减少污染，例如通过设立环境标准，以及推广某一种低污染环境技术的应用。命令控制系统在很长一段时间以及很大程度上良性地影响和指导了环境政策的方向，并在实践中对环境质量的提高做出了重大贡献。然而，随着环境问题的演变，在解决日益加深的环境污染问题上，这种强制性手段似乎越来越力不从心。命令控制系统的过硬性规定，最终导致了环境政策的无效率以及不经济。于是，环境污染防治将目光投向新生的经济激励机制。经济激励机制本质上一种间接调控手段。它试图通过诸如污染收费、征税、补助以及建立在产权法和污染者付费原则上的许可交易等激励机制，鼓励那些能够使整个社会福利最大化的环境行为，从而在环境保护和社会经济福利之间找到最理想的平衡点。[6]因此，经济激励机制依赖其成本经济性和鼓励先进技术的运用以及灵活性等优点而备受推崇。但是，该系统的发展还极不完善，在实践中发挥的作用与理论上的优势也有一定局限。[7]日本的水污染调控机制在《水质污染防止法》中得到了重要体现。[8]（1）设置者和改革者必须事前向都道府县知事呈报，批准前禁止进行，违反呈报者罚。对于设置或改革计划不完善者，都道府县知事有权命令更改计划。（2）当排水有达不到水质标准的危险时，都道府县知事有命令改进特定装置，停止排水的权力，违反命令者罚。（3）对于不符合排水标准的排放，可马上进行处罚。
（二）我国城市水污染管理体制和调控机制模式
我国的水污染管理体制和调控机制在《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》中得到了重要体现。
1.水污染防治管理体制方面。1989年《环境保护法》第2章第7条规定，“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”2002年《水法》第12条第1、2款规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”2008年新《水污染防治法》第8条第1、3款规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”可见，我国的水污染防治管理体制是采取统一管理、流域管理和行政区域相结合的管理体制。
2.水污染防治调控机制方面。1996年5月修正的《水污染防治法》第22条第2、3、4款规定，“国家对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备实行淘汰制度。国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染水环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染水环境的设备名录。生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。”可见我国水污染防治采取以“命令控制型”核心的调控机制，带有鲜明的行政驱动和行政强制为特征。同时，为保证清洁生产的实施所采取的法律手段均为一些禁止性的规定，而对如何利用一些激励性的条款来促进清洁生产的推行没有规定。[9]此外，公众参与水污染防治的积极性没有得到充分的调动。
二、武汉水污染管理体制和调控机制面临的障碍
为了了解当前武汉水污染管理体制和调控机制面临的问题，我们对湖北省环保局、武汉市环保局、水务局、长江水利委员会等涉水部门，以及龙新建材集团有限公司等企业和武汉市民众进行了问卷调查和实地访谈。本项调查向政府机关发放问卷40份，回收问卷36份，回收率90.0%，其中有效问卷33份，有效率82.5%；向企事业单位发放问卷80份，回收问卷73份，回收率91.2%，其中有效问卷为69份，有效率为86.3%；针对民众共发放问卷320份，回收312份，回收率97.5%，其中有效问卷304份，有效率95%，其中针对东湖周边民众发放160份，针对南湖及沙湖周边发放160份。对涉及武汉水污染管理体制和调控机制的一些核心问题进行了数据的处理和初步分析。
（一）水污染管理体制不顺
2001年之前，武汉在水资源管理上供水、取水、污水处理等分属不同部门管理。大多把水源、供水、排水、用水、治污与中水回用等涉水事务，分属于水利、城建、环保等不同行政主管部门和企事业单位，从而使管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用。从而产生职责交叉、权责不清、多头管理的体制弊端，不仅导致水资源管理效率低下，也有悖于水循环的整体性和系统性。以水污染为例，很大程度上是由于水利、环保分别侧重于水量、水质管理，造成水量水质管理脱节，导致水资源配置不合理并出现合“法”排污、无“法”治污的局面。鉴于此，2001年，武汉市成立水务局，实现了涉水事务统管，供水企业也打破了原供水范围界限，实现了优水优用，城区供水得到保障。武汉市水务局成立后，先后编制完成了《武汉市水环境保护与治理规划》、《武汉市水务行业十一五发展规划》、《武汉市节水型社会建设规划》、《武汉市水资源综合规划》、《武汉市湖泊保护规划》等规划。武汉市还以全国水生态系统保护和修复试点为契机，大力推进生态水网构建，恢复江与湖、湖与湖之间连通，以江水补充湖水、湖水补充湖水，改善湖泊水质，恢复昔日的江南水乡景象，实现了防洪工程与景观建设、水生态修复与水环境治理、湖泊保护与环境改善的结合。[10]但是，这种管理模式仍着眼于本行政区域的治理，没有实现流域治理的整体效果。一些规划在2008年《水污染防治法》颁布后不得不进行修订，甚至废除。
（二）水污染调控机制不完善
传统的水污染调控机制表现在以下以下五个方面：（1）法律调控机制单一，缺乏相应的辅助机制；（2）法律法规太软，对政府缺乏强制性；（3）流域机构法律地位模糊，权力不明，执行力有限；（4）缺乏应有的激励手段，未充分运用政策工具；（5）公众的环境知情权不明确，参与领域受限。从武汉市城市水污染防治的情况来看，其调控机制仍然是一种传统的水污染调控机制，偏重于突击性的“环保风暴”，这在一定程度上有其合理性与必要性，但是，随着城市经济的快速发展，城市工业用水和生活用水量也逐渐增加，城市水浪费与污染现象也更加突出，使得传统的水污染防治调控机制已经不适应环境保护的客观现实。
针对武汉市水污染调控机制我们在问卷调查中设置了相关问题，对其中典型问题调研结果统计如下：典型问题1“您认为目前政府建立完善的水污染补偿机制最大的阻力是什么？”，认为“相关的法律法规不健全”的占77.78％，“企业不合作”和“相关技术不过关”均占0%，“相关单位的协调力度不够”和“政府财政不足以支持”均占11.11%。由此可见，政府机关的工作人员普遍认同水污染相关律法规有待于进一步完善的观点。典型问题2“假如本企业在生产过程中，无意造成了水污染，您认为本企业最可能会？”统计结果显示：“会积极承担相应的经济责任和社会责任”的占33.33％，会“主动追查责任人”的占20.38％，“会用赔款安抚受害方”的占0.00％，选择“不知道”的占16.17％。这能反映企业经营者在生产过程中能够在一定程度上认识到要对环境污染问题加以处理，但是并不愿意采用经济补偿的手段。典型问题3“您是否加入和环保组织或参与环保活动？”的调研结果显示：选择“是”的仅仅占13.20％，而选择“否”的却占到77.23％。典型问题4“您对环境保护相关法规了解情况”统计结果显示：选择“不知道”的占28.05％，而选择“较熟悉”和“非常熟悉”的分别占5.67％和1.65％。由此可见武汉市民众参与环境保护有关的公益性活动的参与度和对环境保护的法律法规的了解程度和广度都很低。综上所述，国外的“命令控制—经济激励—公众参与”典型的调控机制模式在武汉并没有得到充分的实践。
三、武汉水污染管理体制和调控机制的法律分析
（一）科层环保管理体制难以实现对城市水污染的有效控制
目前，武汉市的环保管理体制是典型的“层级垂直指导结构”，其基本特征是环保系统上下级是一种指导管理关系，并按行政区域划分管理权限，进行分级和分部门管理。这种管理体制在区域治理方面有其合理性，一定意义上可以实现降低高昂合作成本的目的，但更多的表现为它的局限性：
1、违背了以流域为代表的整体综合治理的客观要求。随着武汉经济、环境保护形势的发展变化，对水污染防治也提出了更高的要求。因此，要求环境保护行政主管部门对城市水污染实施统一管理，但因管理的范围有限制而无法行使真正的统一管理权如1996年5月修正的《水污染防治法》第4条明确规定，“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门和航政机关是对船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”可以看出，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一管理的部门，但环保部门在城市水污染防治工作中所承担的主要任务只是负责审查建设项目对环境影响评价和三同时制度的执行情况，[11]从而使统一管理指导下的城市水污染治理理念落空，武汉还提出了以循环经济理念为指导的水污染防治理念，即强调资源利用的减量化、再利用和再循环，从循环经济的角度探讨水污染防治问题。这种理念特别注重流域水环境的保护和复建要求以流域为整体综合治理，但是，却因当前的管理体制束缚而成为“早产儿”。
2.限制了环保部门的统一监督职能的作用发挥。《环境保护法》规定，环境保护行政主管部门对环境保护工作依法实施统一监督管理，土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门依法对资源保护实施监督管理。但是，我国环保系统上下级之间是一种工作上的指导关系，环保部门直接受地方政府领导，是地方政府的重要组成部门，这就导致环保部门的人事与财政受制于地方政府，若当地政府缺乏正确的环保观念和政绩观，就很容易产生地方政府干预环保部门履行其职责的可能。再者，我国环境保护法虽明确规定对环境保护的统一监督管理，然而各资源部门的相关资源法却没有作出相应的规定，实际上“统管”和“分管”部门在职能上是一种相互独立，而不存在行政上的隶属关系和执法上的监督关系，从而使环保部门“统一监督职能”在很大程度上成为一句空话，对于各资源部门批准进行的资源开发利用行为所带来的生态破坏和环境污染行为无能为力。致使城市水资源开发利用与城市水污染防治的脱节。[12]这样情形下，就更不可能实现流域控制，因为在水污染控制体系中，流域控制属于一种中观控制，它具有宏观控制与微观控制所不具有的优势，是水污染控制不可或缺的一个环节，[13]但是这种优势因统管职能的丧失而无从发挥。
3.不利于有关部门正确行使城市水资源开发利用审批权。近年来，武汉经济得到了较快发展，期间一些用水项目不断增加，与此同时一些江河、湖泊水污染现象也时常见诸报端。所以有关机关诸如水利、建设、渔业部门等要对项目进行必要的可行性评估和生态评估，尤其是对资源污染状况的评估，这种评估应当确立一种标准，即这个标准是是否会对水资源造成严重污染，申请企业有无相应的防污能力和相关配套措施。但是，现实中，各部门为了自身的经济利益往往重资源开发而忽视污染防治，甚至对污染项目审批没有按照严格的“申请—审核—批准—年检”法律程序，任意精简办事程序，进行对污染企业听之任之，从而使武汉水环境逐渐恶化，武汉市东湖的污染就是典型的例子。[14]从而，使水污染源排污许可证制度没有发挥其监督的作用，反而滋生了滥用审批权的现象。
（二）水污染调控机制受传统经济增长理念和现有法律制度的双重制约
2002年武汉市人大常委会通过独具地方特色的《武汉市湖泊保护条例》后，2003年市人大常委会又审议通过了《武汉市城市排水条例》，并制定了《武汉市城市排水接管核准办法》，建立了湖泊保护和湖泊执法管理责任制。但是，在水污染治理方面的规定，还受到国家水污染防治传统经济增长理念、调控机制以及制度等方面的限制。
1.传统经济增长理念是造成水污染调控机制不健全的根本原因
21世纪水问题将成为经济发展的制约因素，甚至可能成为自然因素中唯一长期严重制约我国发展进程的瓶颈因素。[15]水污染就是水问题的一个重要体现，而传统的高污染、高消耗、低效益的经济增长方式致使武汉水资源污染现象日趋严重。
首先，水污染防治的立法较为软弱，从而缺乏强制性和鼓励性。诸如《水污染防治法》（1996年修正）第22条第2、3款分别规定了“国家对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备实行淘汰制度”、“国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染水环境的工艺名录和限期禁止生产。禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染水环境的设备名录”。这些为保证清洁生产的实施所采取的法律手段均为一些禁止性的规定，而对如何利用一些激励性的条款来促进清洁生产的推行却没有规定。[16]2008年修订的《水污染防治法》第6条第1款和第49条第1款分别规定，“国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育”、“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。”可见，国家虽说提出了鼓励和支持科学技术研究和采用先进技术，但是却没有具体的措施，该法第7条第1款也仅仅提出，“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”但是这些规定，仍建立在末端控制的指导思想之上，且表现为一些分散性的、一些倡导性法律条款，实际上对企业并没有约束力，因而不能使企业真正感到推行技术革新的压力和动力。从而使调控机制之“命令控制”手段落空。
再者，水污染防治许多规定不具体明确，一些必要的条款尚处于空白状态。这时，对于已经产生的城市污水，在排入环境前对其进行有效治理，保证无害化排放是保护城市水环境的最后的一道防线。鉴于这种情形，《水污染防治法》（1996年修正）第19条第1、2款明确规定“城市污水应当进行集中治理”，“国务院有关部门和地方各级人民政府必须把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划，建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施，加强城市水环境综合整治”。但由于没有对此款规定相应的法律责任，因而对人民政府的要求形同虚设，《水污染防治法实施细则》要求组织建设城市污水集中处理设施，但在法律责任部分却没有对城市建设管理部门违反此条作出规定。尽管《水污染防治法》（2008年修订）第5条规定，“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”强调了地方政府的责任，但是却没有与之相对应的激励手段，从而导致积极性不高。因此，在传统经济增长方式影响下，政府首先追求的本行政辖区的经济利益，而不会化更多的人力、物力用在技术推广、革新，同时在政绩观的驱动下更不会牵制一些企业花费大量资金用在水污染治理上，因为政府本身建设污水厂的积极性不高，也不想因此看到企业的撤出，断了地方财源。至少从目前城市污水厂的建设进度看，政府还需要相当长的时间。[17]以此出现调控机制的经济激励手段“无用武之地”的怪现象。
2.防治制度的程序缺失是水污染调控机制受阻的重要原因
目前我国实行的是“环保部门统一监督管理，有关部门分工负责”的环境管理机制。流域环境保护行政管理体制存在着一些缺陷，分割管理方式直接导致了责权利的不统一，争权不断，推责有余。基于切身相关的健康利益、财产利益、环境利益和种群延续利益等，公众必将成为最有动力、也最有效率去监督各相关部门和企业履行环境义务的主体。[18]当前实践中，武汉市水污染防治制度在进行水环境规划、污染物总量控制等方面还没有充分认识到公众参与的重要性。
首先，水环境规划方面。《武汉市水环境治理与保护规划》、《武汉市水资源综合规划》的《技术大纲》（已通过专家鉴定）、《武汉市城市节水规划》、《东西湖区排涝退田还湖规划》（已通过专家评审）、《武汉市汉江防洪及环境综合整治规划》、《武汉市湖泊保护规划》、《武汉市远城区供水规划》、《武汉市水功能区划》等水环境规划，[19]但是这些规划在城市水污染治理方面由于违反规划和不执行规划、未充分争取公众意见以及规划缺乏整体观念等原因，致使操作性差、监督和保障措施缺乏、法律责任缺位等问题。
其次，污染物总量控制方面。总量控制制度永远不能满足环保目标对其的要求。《水污染防治法》（1996年修正）第16条规定，实施总量控制制度的区域是“实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”。完整的总量控制制度除了有实体性内容以外，与其相配套的程序性规定是必不可少的。如总量控制指标分配程序、转让程序，对排污单位履行总量控制制度的监督管理程序和执行污染物削减程序等，均需法律明文规定并与要有公众的参与。正如Budapest所强调公众参与是具有实质性的意义，经验表明利用社会的力量在决策可以提高决策的成功率。[20]武汉市在履行总量控制制度中的上述程序往往被看作是政府和企业之间的事情，似乎与公众无关，这些缺陷都大大淡化了总量控制制度的可行性。
从上述可以看出，武汉公众参与水污染还存在诸多制度本身和实践执行上的问题。即使一些水污染事项公众进行了参与，但是从相关法律规定中可以看出主要偏重与事后参与。如《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》也强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”从这些规定可以看出，我们从立法上就将公众参与的重点集中锁定在对环境违法行为的事后监督，而缺乏对事前参与的重视。在实践中，公众也主要是针对污染、破坏环境行为，特别是当这些行为危害到自身利益的时候才会向有关部门讨个说法。事后的监督固然重要，但鉴于环境危害后果的严重性，事前的预防更加重要，如果在事前能够充分发挥公众的聪明才智和公众对环境事务关心的热情，将会取得更好的效果。[21]
四、武汉市水污染防治的法律路径选择
当前，国内学者针对对水污染管理体制和调控机制问题进行了较为深入的探讨。管理体制方面三种典型的观点：第一种观点主张，通过设置高权威、高规格的流域监督管理机构和强化环境保护部门的职权，来健全相关的水资源监管体制；[22]第二种观点则认为，当前我国的水污染管理体制和美国的基本一样，问题在于环境保护部门的“统一监督管理”权和其他有关主管部门的水环境管理权的关系未作明确、详细、可操作性的规定，因此建议借鉴美国经验，明确中央地方权利义务；[23]第三种观点提倡，建立水资源与水资源流域综合管理体制，基本内容应该包括水资源管理、水环境管理和水害防治管理。[24]调控机制方面主要存在两种观点：第一种观点认为，美国现行的“命令控制—经济激励—公众参与”多元化的水污染防治的法律调控机制应当成为未来我国水污染防治立法的基本思路；[25]第二种观点建议，完善排污收费和排污权交易制度以及公众参与机制。[26]围绕当下制约武汉水污染管理体制和调控机制的制约因素，结合当前我国法制建设的实际，同时注重吸收国内外的一些成功经验，对如何在社会主义市场经济条件下寻找出路，笔者提出以下法律路径：
（一）创新水资源监管体制，实现科层结构与网络结构有效结合
传统的科层结构治水模式，在一定区域有其合理性，但是这种按行政区划治理观念导致跨流域水污染问题治理积极性降低，甚至出现无人问津的尴尬境地。因此，应当对这种模式进行突破。当前较为可行的做法是，“以流域为单位，构建由相关行政区政府领导成员组成、上级环保部门参与的专门委员会，作为流域水环境保护和建设的权威机构，下设办公室具体操作。地方政府拥有区域内人、财、物资源的相应配置权，也具有相关制度安排权，只有以流域内地方政府联盟为主体才能使流域水环境管理机构具有权威性。上级环保部门的参与有利于贯彻上级政府的环保政策，有利于协调各地关系。”这种新管理体制既保留和发挥了“科层结构”的积极作用，又加强了流域内相关行政区的横向交流和合作以及相互间的监督，尤其用水项目的审查，应该成为流域水污染防治管理体制创新的目标模式。[27]
但是，为避免“公地的悲哀”[1]、地方保护主义等现象的发生，国家应设置高权威、高规格的流域监督管理机构，强化环境保护部门的职权，确保地方水污染治理工作有序开展，而这种机构又不受任何地方政府局部利益的牵制，能独立依法行使职权，从保护和合理利用水资源角度对流域进行科学规范和管理。当前的可行性方案是，国家可以赋予长江水利委员会以流域水污染防治和水资源的保护行使监督管理的职权，并在以后逐步通过立法对流域管理机构的设置及其权限作规定。[28]此外，还应赋予环保部门对水资源开发和利用活动中污染破坏行为的监督管理权和必要的行政强制执行权力，增强环保执法的权威性和严肃性，[29]从而才能真正实现水污染统一治理的目的。
（二）创新水资源调控机制，实现调控机制的体系化
美国水污染控制法的调控机制，是世界水污染防治的典型，已经有了一百多年的发展历史，到目前已经形成了以“命令控制”为主，以“经济激励”为辅，以“公众参与”为补充的水污染防治的调控机制。命令控制机制，是美国水污染控制机制的主导，表现为由联邦机构制定水污染控制的基本政策和排放标准，由各州负责实施；经济激励机制，表现为水污染防治中的排污权交易制度，这是一种基于市场的政策工具，近年来有进一步拓展的趋势，但是由于水污染成因的复杂性和经济激励作用的不确定性，这种手段尚不能成为水污染控制的主要手段；公众参与机制，是前两种机制的有益补充，在美国，环境运动、立法听证制度、公民诉讼制度是公众参与的主要形式。[30]这种调空机制与其他技术措施的有效结合，较好的解决了美国的城市水污染问题。
当前，武汉市已经开始探索水污染生态补偿制度、废水排污权交易制度、城市污水集中处理制度和多种形式的公众参与机制。从实践效果来看，水污染生态补偿制度自2008年新《水污染防治法》出台以来，得到不断完善和探索，尚处于起步起步阶段；排污权交易制度还没有全面展开，带有局部的实验性；污水集中处理集中体现在污水处理厂的建立，目前已建成二郎庙污水处理厂、龙王嘴污水处理厂、沙湖污水处理、黄浦路污水处理厂等四座污水处理厂，但仍不能满足工业废水和生活污水处理的需要；公众参与多是一些环保组织，但是参与的范围和国外相差甚远。因此，笔者认为，首先，应该进一步完善水污染生态补偿制度，包括完善补偿主体、明确补偿对象、实行补偿基金制度以及相应的水污染生态补偿管理和监督机制。其次，将排污权交易引入水污染的行政管理制度中，拓宽排污权交易范围，建立排污权交易三级市场，即在同一行政区域内的水污染物许可证交易市场、国内跨行政区域内的“交易”市场和不同国家之间水污染物排放许可证交易的市场，武汉当前可以尝试和拓展的是前两种。再者，加大政府财政转移力度，拓宽水污染补偿金融资渠道（如发行股票和社会捐助等），从而增加污水处理厂建设资金，这也是较为可行的做法。最后，借鉴国外的水污染防治的实践经验，使公众参与在我国相关立法中受到足够重视，诸如修改现行《水污染防治法》、《水法》，法律予以明确规定公众的环境知情权和建立水环境信息的公开和通报制度，使掌握信息的政府机构及时免费向公众提供相关信息，从而促进水环境保护的公众参与。
五、结语
总体上看，我国关于水污染防治管理体制和调控机制的法律规定及实践存在诸多不足，有待改进。具体而言，笔者认为武汉的水污染管理体制和调控机制有必要在以下几个方面进行完善或者加强：创新水资源监管体制，实现科层结构与网络结构有效结合，即保留和发挥“科层结构”的积极作用，同时加强流域内相关行政区的横向交流和合作以及相互间的监督，因为水污染管理体制的设置涉及经济、社会和环境保护三方关系，任何一方都不能弱化；[31]创新水资源调控机制，实现调控机制的体系化，即完善排污权交易制度、水污染生态补偿制度、排污费制度等经济刺激制度，“法立而不行，与无法等”，可见如果已有公众参与立法得不到实施，那也只是一纸空文，其对公众参与的法律保障作用也无法实现，因此，还要重视公众参与立法实施机制的构建，通过理论基础和指导原则、程序、制度、体制以及公众参与能力建设等五个主要方面的构建和完善，形成具有可操作性、能够为公众参与立法实施提供保障的公众参与立法实施机制，鼓励公众参与，从而形成完整的调控机制。
【注释】
“公地的悲剧”是生物学家G·哈丁（Garrett Hardin）于1968年提出的。其内容为：一片对所有牧民都开放的公共草场，在公地内在逻辑的作用下，最终会导致“悲剧”的产生，其悲剧性在于：每个理性牧民在追求自身利益最大化的驱动下，不断地在公共草场上增加放牧，每增加一个放牧单位，牧者就会获得由此带来的所有好处，但同时，无限制地增加放牧单位也会带来草场破坏等外部负效应。后来，被推广到其他的公共资源领域。
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