集体林产权改革与林农合法权益保护

　　内容摘要：在集体林产权改革过程中，要关注对林农合法权益的维护和保障，这是本文的基本观点。为什么在集体林产权改革过程中要维护和保障林农的合法权益？目前我国林农权益保障方面存在哪些问题？林农权益受侵害的根源在哪里？如何通过立法有效保护林农的合法权益？对这些问题，本文将从法学特定的理论视角出发，紧紧围绕“集体林产权改革”这个命题做出回答。

　　关键词：集体林产权林农权益

　　一、为什么要强调保障林农合法权益

　　（一）保护林农合法权益，是集体林产权改革的必然要求

　　保护林农合法权益，是集体林产权改革的题中之义。从经济学上看，所谓产权，“实际上是资源稀缺条件下人们使用资源的权利，或者说人们使用资源的适当规则”[i]，其核心是产权持有者如何从稀缺资源所实现的价值中分享所应得的利益。因此，作为集体林产权改革的主要利益相关者，林农能否从集体林产权改革中获益应当是评价集体林产权改革的重要标准。从法律上看，集体林产权改革的实质就是完善和健全集体作为集体林所有权主体对林地、林木和森林资源的处置规则，就是实现在所有权基础上，占有、使用、受益和处分权能的再分配，而这一切权能的再分配都应当以保护所有权主体、保护林农合法权益为依托和目标。

　　保护林农合法权益，是集体林产权改革的根本手段。集体林产权改革在一定意义上，是集体林业资源市场化经营转向的过程，而这一过程能否顺利实现，取决于能否缔造合格的集体林业资源的市场化经营主体。在这一问题上，强调保护林农具有重要意义。利益是刚性的，“有恒产者有恒心”，只有充分调动和保护林农的物质利益，才能给予林农以最大的制度激励和制度约束，从而使集体林业经营最大程度的符合市场化运作模式。以福建永安市为例，产权改革以后，经营单位变小，自愿联合、自愿流转的新的合作经济组织应运而生，并初具规模，在不到一年的时间已完成林权流转挂牌交易面积7187.67公顷，交易金额达6504.4万元。[ii]

　　保护林农合法权益，又是现行产权改革制度规则下必要的政策倾斜。产权关系本质上是物质利益关系，产权改革涉及复杂的利益协调和利益再分配。由于众所周知的原因，林农阶层在我国的社会制度框架下，属于弱势群体，他们缺少利益的真正代言人；由于我国集体林产权改革整体上仍然是采取了“自上而下的政府推动”演进模式，由于林农所掌握的信息、资源有限，本应成为产权变革主体的他们更容易处于消极、被动态势，其合法权益经常受到侵害。这类问题在现实中已经屡见不鲜。为此，有必要特别提出对林农的合法权益予以保护。

　　（二）保护林农合法权益，是实现林业可持续发展的需要

　　林业资源是实现经济社会可持续发展的基础，是人类赖以生存的重要基础资源。因近年来林业资源的数量减少、质量退化以及社会对林业资源需求的日益增加，林业可持续发展问题的意义就显得更加突出。从一定意义上讲，目前的林业产权改革启动的基本动因就是实现林业的可持续发展。产权是林业管理的关键，也是林业可持续发展的核心问题。而产权制度对可持续发展战略的促进主要从产权功能上表现出来。产权的功能主要表现在对产权主体的激励和约束，从而实现对稀缺资源的优化配置。由于产权关系实质上是一种利益关系，在物质利益的驱动下，作为“经济人”的产权主体必然尽其所能按照“最小的投入－最大的产出”模式从事资源的经营，在实现自身物质利益的同时避免了资源的浪费；另一方面，受物质利益的驱动，产权关系同时又演变成一种责任关系，即约束产权主体对自己产权的保护和关心。因此一旦界定了清晰的产权关系，有了对产权主体的法律保护，产权主体就会主动保护产权不受破坏，从而促进资源的可持续利用。这一点同样适用于林业。我国集体林面积占我国森林面积的57.55％，[iii]其中经济林和竹林分别占全国的90％以上，因此集体林发展在中国林业发展中占有举足轻重的地位。而有效保护林农的合法权益，能充分发挥和调动林农保护和利用资源的积极性、主动性，有利于促进林业资源有效率的优化配置，从而保障林业发展的可持续性。以三明市为例，自集体林权制度改革以来，林农造林育林护林的积极性明显提高：2004年，全市完成造林更新面积1.57万公顷，其中林农个体造林面积占集体林地造林面积的67.3%；竹山1/15公顷，产值提高70元，达到306元；森林防火的主动性增强，改革到位的地方只有火警、少有火灾。[iv]

　　（三）保护林农合法权益，是社会正义法治文明优越的重要体现

　　以人为本，全面、协调、可持续发展的“科学发展观”与十六大提出的构建“和谐社会”，是从新世纪、新阶段的党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是全面建设小康社会和实现现代化的科学指南，也是社会主义法治精神的重要体现。构建社会主义“和谐社会”，必须关注对作为弱势群体的林农利益维护，既为了维护社会稳定有序，也是社会主义法治的社会公正理念的必然要求；坚持以人为本，就要关注对林农权益的保护，要关注对林农的“最近的目的和利益”的保护，关注对林农“未来”利益的维护。事实上，只有保护好了林农的合法权益，才可能维持和缔造生态和谐、经济发展、社会稳定的局面，才能真正实现自然生态资源的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展。在这方面，三明市又是一例：自集体林产权改革以来，林农利益得到维护，林区的社会秩序实现安定稳定。2004年，全市发生各类涉林案件3209起，与上年7585起相比下降了57.7%；举报村干部“暗箱操作”转让集体林和截留、挪用林木转让资金的群众信访件也从上年的45件下降到15件，全市没有发生因集体林权制度改革而引发的群众集体上访事件。另有数据表明，2004年全省森林公安共查处盗滥伐刑事案件950起，比上年下降21％，检察院起诉盗滥伐案件508件，比上年下降32％，法院审结盗滥伐案件382件，比上年下降28％——这都是“社会和谐”的最直接明显体现。另一方面，集体林产权改革以来，农村就业机会和林农收入增加，如永安市林竹业共解决农村劳动力5.8万人的就业，占全市农村劳动力总数的55.7%；沙县仅承包经营竹山的农户就有3万户，解决农村劳动力就业4.5万人；2004年，永安市农民人均林业收入就达2160元，约占农民人均纯收入的50%；将乐县农民人均林业收入达1620元，占农民人均纯收入的42%。[v]

　　二、目前林农权益保护的制度障碍

　　法律对产权主体权益的保护具体通过三种方式来体现：一是通过授权性规范，对产权人根据其意愿、行使其法律许可的对其土地所拥有的所有、占有、使用、收益和处分的权利；二是通过禁止性规范，禁止任何部门、单位和个人侵犯土地产权人依法享有的权利；三是当产权人合法权益受到侵害时为其提供救济，对产权人依法提出的赔偿和诉讼请求，法律给予支持和保护。

　　（一）产权约束规则形式的政策化

　　在我国现行法律体系中，林业法仍然是一个十分薄弱的环节，完善的林业立法体系也没有建立，因此具体规范林业建设、林业发展的，主要是党和国家以及各级林业主管部门制定的林业政策。这个问题在林业产权制度方面仍然存在，集体林产权关系不仅为立法所规定，更多表现为“政策性权束的集合”：在林地产权方面，确立了林地的国家所有和集体所有，所有权和经营权可分离，但立法对经营权的具体权能规范不完善，必须借助林业政策予以规定；在林木方面，林木的处分同样受到林业政策制约。这种产权约束规则的政策化倾向，不利于保护林农的合法权益。政策缺少稳定性，缺少透明度，政策的制定和执行容易受到少数人利益集团的影响，政策在具体实施过程中容易产生以政策代法的现象，从而侵害林农合法权益。同时，这种政策化不利于鼓励林农，易使林农和实际产权运营者（集体组织领导）产生短期化行为，因此不利于维护林农长远的利益。“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。产权的一个重要功能就是为实现外部效应的更大程度的‘内部化’提供行动的动力。”[vi]因此，产权约束规则必须尽可能通过立法予以完善。

　　（二）产权主体不清晰与经营行政化

　　林业产权制度是约束人们如何利用森林、林木和林地这些资源的行为规则，它首先要解决这些资源归谁所有，其次要解决这些资源的占有权、使用权、收益权和处分权。从法律规定上看，我国的森林产权概念是比较明确的，即国家、集体拥有林地的所有权，个人可以按照法律的规定取得林地的使用权；国家、集体和个人都可以拥有林木的所有权。但在占有、使用、收益和处分权层次上的规定就相当模糊了。依照国家宪法和相关法律均有明确规定，目前我国集体林的产权主体是乡、村集体经济组织和村民小组。但这种笼统地谈论林权归属没有太多的实质意义，因为产权理论“所要决定的是存在的合法权利，而不是所有者拥有的合法权利。”[vii]因此关键的问题是要在明晰所有权主体的基础上，进一步明确所有权主体的代表者，明晰林地、林木、森林的实际占有、使用、收益和处置权利的归属问题。然而正是对这些问题的规定上，我国并没有建立一套完整的、与市场经济发展和社会福利要求相一致的产权制度。在现实中，集体林产权的实际经营权多落乡镇政府以及村民委员会等基层组织手中，因此林地、林木和森林资源的经营行政化现象普遍存在。事实上，由于乡镇政府和村委会并不适于充当林农权益的代表者，由于“角色差距”的存在，这些基层组织实际扮演的角色因不同现实情境而与期望角色（理想角色）产生背离，即因“角色冲突”，“压力型体制使得其成为农民权益侵害的转嫁者”；因“角色知觉”，村委会成为具有独立利益的集团使其成为农民权益的直接侵害者；因“角色紧张”，村委会的财政状况使其成为农民权益保护的无为者。[viii]

　　（三）产权权能设置不合理

　　从产权权能结构角度看，产权总是以复数形式出现的“权利束”，包括占有权、使用权、收益权和处置权，如果以上一组权利完备地集中于一个主体时，这就相当于所有权的内涵。在实际的交易过程中，产权是可分解的，市场经济的发展，也就是产权不断细化和加速流转的过程。但在集体林产权制度方面，产权权能设置不合理，存在诸多不合理的限制和约束，不利于维护林农的财产权益。如：《中华人民共和国森林法实施条例》规定，占用或征用防护林地或者特种用途林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用和征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。这些规定从根本上否定了农村集体经济组织对集体所有的林地的所有权，否定了集体应该对其享有的占有权、使用权、收益权和处分权；根据《中华人民共和国森林法》的规定，农户自己无论在国有或者集体林地上造的林，实行“谁造谁有”，但同时又规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，也就是说，中国集体林的所有者限制性地拥有处分权；另外，如果农民营造的是防护林或特种用途林，则不能采伐，这就等于“没有”收益权，因而也就等于没有所有权。上述木材垄断经营的规定、严格的采伐限额制度都限制了所有者的处分权，也带给所有者不完整的收益权。

　　（四）产权交易不规范

　　林业产权制度定义了产权持有者对林业资源的一系列权利，即对资源经营利用的控制程度和享有该资源所产生经济利益的范围，其核心是产权持有者如何从森林资源所实现的价值中分享应得的利益。产权交易，是林农实现产权功能、维护自身利益的重要体现。但在现有制度条件下，这种产权交易极为不规范，侵害了林农的合法权益。由于集体林产权主体的模糊性，林业产权关系的政策化软性约束，使集体林产权交易缺少交易安全，受人为因素影响大。由于目前林业产权权能配置不合理，尽管森林、林木的转让、拍卖、采伐利用权都应是林权权利人的权利，但在现有法律和政策框架下，这种处分权没有任何自由可言，经过层层控制审批，处分权实际名存实亡，流于形式。尽管广泛实现了承包责任制，推行活立木“谁造谁有”、可以转让的政策，但由于林木与林地不可分，林木的交易实际存在着对林地的占用，活立木无法自由买卖。这些都不利于维护林农的合法权益。

　　（五）集体林产权缺乏有效安全保障

　　在西方社会的自由市场经济制度下，政府的基本职能即在于保护公民的各项自由、生产共享品和再分配产权。[ix]但在我国现有集体林产权制度下，林农对集体林的合法产权缺乏有效的安全保障。

　　无偿或低价征用、占用林地的现象大量存在。据国家林业局1999年的专项调查结果，1994年～1998年，全国共征占用林地7929公顷，其中，66.5%未经主管部门批准或未批先占，非法征占林地2658公顷，占33.5%；乱占林地事件5.7万起，乱占林地17万多公顷（国家林业局，2000）。据1997年度征占用林地调查统计，全国征占用林地总面积7144公顷，其中有林地面积2816.7公顷，林地、林木协议补偿费11018万元，实际落实7758万元，占70.4％；森林植被恢复费，应缴补偿9527.9万元，协议补偿2196.5万元，实际落实1849.1万元，占协议补偿的86.92%，占应缴补偿的19.4.2000年，国家林业局对全国征占用林地及森林植被恢复费收取情况进行了检查，共抽查207个县（市、局）、812个征占用林地项目。经检查，812个征占用林地项目依法经林业主管部门审核批准的为586项，审核面积6355.2公顷，分别占被抽查项目总数和面积的72.2％和85.6%，森林植被恢复费的收取率为47.9%。[x]

　　林权纠纷多，历史问题多。由于农村问题本身的复杂性，加上林业政策几经变化，存在着大量的林权争议和边界纠纷，林权证、地证不符、“四至”边界不清的现象很突出；有的林权证不规范，人为造成纠纷；有的则是林权变动后未能及时办理变更登记手续，这些都增加了林农的合法权益受到侵害的风险。

　　此外，由于人口增长、法采伐和毁林现象的存在，一些地方在政府部门的干预下，对一些林地权属进行更改，收回承包经营的林地进行重新分配，这都使林农的合法产权处于不稳定状态，不利于林农合法权益维护。另外，有些地方政府以开发或绿化荒山的名义拿出一部分集体荒山进行拍卖，以加快荒山造林，但这些林学意义上的荒山都是草山，具有生产薪材和放牧的功能，营造人工林后荒山的使用权易位，使当地社区的百姓失去了一个重要的生存资源，侵犯了他们的传统权益。

　　三、完善集体林产权制度是保护林农合法权益的关键

　　现有集体林产权制度障碍是林农合法权益无法得到保障的根本原因，健全和完善集体林产权制度是解决林农权益保护问题的关键。十六届三中全会通过的《决定》指出，建立、健全现代产权制度是完善社会主义基本经济制度的内在要求，也是完善社会主义市场经济的要求；同时还指出，“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”是现代产权制度的基本要求。在法律上，产权的运行规则主要是通过《物权法》规定的，“物权法旨在建构对物和其他有限资源的法律规范秩序”，其所要处理的基本问题即是“何种之物（财产）得为私有”、“如何创设物权”、“所有人对于其物得为如何的使用、受益和处分”以及“所有物被侵害时的救济方法”。[xi]目前我国正在进行《物权法》立法，应该借此良机推进集体林产权制度走上法制轨道，从而得以保护林农合法权益。

　　（一）健全、完善集体林产权主体制度

　　依照国家宪法和相关法律均有明确规定，目前我国集体林的产权主体是乡、村集体经济组织和村民小组。但这个集体比较模糊，导致实践中村民委员会往往成为集体林产权的实际“主体”，执行了有关集体林发包、征用、流转等土地的经营、管理工作。村民委员会是村一级的行政组织，这种经济职能和政治职能集于一身的状况，直接导致了基层行政组织对林农合法权益的侵害。对这一问题，《中华人民共和国民法（草案）》物权法编、第六章第五十四条、第五十五条和第五十六条对包括林地在内的集体资产所有权归属作了规定：第五十四条规定，“集体所有的不动产和动产，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；……”；第五十五条第一款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。”第五十六条土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等的集体有权依照下列规定行使：（一）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由该村内各经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（二）属于村农民集体所有的，由该村集体经济组织或者村民员会代表集体行使所有权；（三）属于乡（镇）农民集体所有的，由该乡，（镇）集体经济织代表集体行使所有权。“这个问题在此看来仍然未能有效解决。这些规定仍然没有指出集体所有权的权利主体，对于集体资产的受益者的农民如何保障自身权益，法律缺乏明确规定；就农村集体经济组织而言，其属性也不明确。根据我国农村实际情况，有必要以村民委员会作为人格化代表严格界定其责、权、利，给予其独立完整的法人产权性质，由其作为产权代表在法律规定范围内占有、使用、收益和处置集体林产权。[xii]同时有必要强化乡村选举制度，实行完全的村民自治，这可以使村委会切实代表林农利益，反映林农的要求，保护林农权益。

　　（二）完善集体林产权体系，推进集体林产权流转

　　完善的集体林产权体系，应当是能够满足社会实际需要的“权利束”。从经济学观点看，产权是可分解的，产权的分解既可以是使用权、收益权、让渡权之间的分解，也可以是每一种权利更为具体和细致的分解。从法律上看，维护所有权主体的权益，就要鼓励所有权主体的权能让渡，通过契约形式实现所有权的经济价值，也正因如此，我·妻荣认为“债法在近代法中处于优越地位”，学者们强调近代物权法从对所有权的“静态保护优先”已经让渡于“所有权的动态保护优先”。为此有必要在法律上解除对集体林产权流转的不合理限制，国家应鼓励集体林产权主体依法以承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与森林、林木和林地使用权的流转，特别是推动集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。要取消林区木材独家垄断经营放开森林经营者的木材销售权，允许产销直接见面，让生产者直接接触市场，以保障其收益权。要调整和放宽木材采伐限额制度，管好商品林采伐，在要严格控制森林资源消耗的条件下，使生产经营者具有相应的自主权，让其从关心自身长期利益的角度去平衡森林资源消长，提高经营者经营林业的活力和动力。

　　（三）健全、完善国家占用、征用林地制度

　　我国《宪法》第十条，《土地管理法》第二条都明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但对于何谓“公共利益”，我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定，而在现实生活中，对“公共利益”的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量权力范围，由此导致征地范围过宽，侵犯林农权益问题时有发生。为此应对“社会公共利益”予以严格界定，应解释为“全体社会成员的直接的利益”，这样更为合理。对此我国最新的《物权法》修改草案第48条专门予以规定：“因救灾、战争等紧急需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征用自然人、法人的不动产或者动产，但应当给予补偿。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。被征用的不动产或者动产毁损、灭失的，应当给予补偿。”其规定仍然具有模糊性，有进一步明确的必要。

　　完善占用征用林地制度，保障林农权益，要进一步完善征地程序，国家要对集体经济与林农给予公正补偿。目前调整补偿这方面社会关系的是森林法》第16条、第17条和第18条，2001年1月4日国家林业局发布的《占用征用林地审批管理办法》以及《林地管理办法暂行规定》。但由于具体实施过程中，缺乏林农的公共参与，透明度不高，导致地方政府从林农手里征地时支付的补偿费不足，但却有可能在出让土地使用权用于商业用途时谋取暴利。为此有必要在林地占用、征用制度中建立补偿标准听证制度和土地征用争议司法仲裁制度。

　　[i]杨瑞龙：《天津社会科学》，1995年第3期。

　　[ii]黄建兴：《林权制度改革激活了福建林业》，载《绿色中国》，2005年第4期。

　　[iii]1998～2003国家森林资源清查，参见《中国森林资源报告》。

　　[iv]叶继革：《林业活起来林农富起来林区强起来——三明市推进集体林权制度改革的实践与体会》，载《绿色中国》，2005年第4期。

　　[v]黄建兴：《林权制度改革激活了福建林业》，载《绿色中国》，2005年第4期。

　　[vi]H·德姆塞茨：《产权论》，《经济学译丛》1989年第7期，转引自杨瑞龙：《天津社会科学》，1995年第3期。

　　[vii]R·科斯：《企业、市场与法律》，上海三联书店1990年版，第123页、第90页。

　　[viii]董海军：《角色差距与角色调适：乡镇政府对农民权益的保护》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民权益保护》，中国经济出版社2004年版。

　　[ix][德]柯武钢、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2001年版，第253页。

　　[x]转引自戴广翠、徐晋涛、王月华、谢晨、王郁：《国集体林产权现状及安全性研究》，载《林业经济》2002年第11期。

　　[xi]王泽鉴：《民法物权（一）》，<通则·所有权>，中国政法大学出版社2001年版，第14页。

　　[xii]谭庆康、潘智慧：《论我国村的法律地位——对我国农村产权制度的构想》，载《法学》2003年第3期。

　　中国人民大学法学院教授，博士生导师·周珂

　　中国人民大学法学院博士研究生·侯佳儒