人大代表及委员联合签名要求医改方案做重大修改

　　人大代表及委员呼吁重新建立新的领导小组推进医改

　　10月30日，全国部分人大代表、政协委员以及社会有关人士齐聚北京，对新医改方案进行了研讨，并达成共识：新医改方案尽管在建立和完善基本医疗保障体系、建立和完善公立医疗机构法人治理结构、鼓励医疗卫生多元投入等方面具有突出的亮点，但是，其有关医疗服务体系的具体改革路径、药品供应保障体系的制度建设、医药卫生体制管理体制、医疗卫生机构运行机制、医药价格形成机制等方面的大多数内容却存在脱离实际、前后矛盾、无法操作的情况，没有遵循十七大报告提出的“不断完善社会主义市场经济机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的改革方向，从根本上违背了十七大报告提出的医药卫生体制改革必须贯彻“政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开”的基本精神。因此，在座的19位全国人大代表和政协委员联合签名呼吁：新医改方案必须重新制定或作重大修改。

　　新医改方案存在诸多的“自相矛盾”：方案依旧不成功

　　在座的全国人大代表和政协委员达成的共识是：新医改方案存在诸多的问题及自相矛盾之处，主要集中在：

　　没有发挥市场竞争机制在医疗资源配置中的基础性作用。

　　现行医疗服务体系存在“看病难”凸显的问题实际是医疗资源不足和医疗资源配置不合理。解决这一问题的方式不仅仅是由国家加大投入，而应当着力强调向社会开放医疗服务领域，引入竞争机制，给予社会资本投入医疗领域与公立医疗机构同等的政策待遇，发挥“无形的手”在解决医疗资源不足和医疗资源配置不合理中的作用。

　　没有解决医药不分、以药养医的问题

　　新医改方案中尽管在指导思想等部分提出了实行“医药分开”，但在具体内容中，根本没有对“医药分开”提出任何像样的实施措施，只是提出了“实行医药收支分开管理”，而这一措施实际是一种另类的“医药不分”。“实行医药收支分开管理”仍然是由医生开处方，医院卖药来实现的，卖药的体系仍然寄生于医院，其与以往“医药不分”不同的是：收入的药费要上交给有关政府部门。既然药品通过医院销售给患者，那么，医院或相关主管部门购进药品的权利依然存在，医生与药品生产经营商的利益关系可以通过寄生于医院的药房确认，这种制度安排仍然没有真正实现医药分开。所以，“实行医药收支管理”下的医院、医生仍然可以通过药品的采购权、处方权与药品生产经营商进行利益交换。

　　对公立医疗机构作出错误的“公益性”定位

　　新医改方案中七次提到“公益性”，四次强调“公立医疗机构要以维护公益性为核心”，十七大报告明确提出“坚持公共医疗卫生服务公益性”的原则，这一原则完全符合社情民意。可是，新医改方案却把“公共医疗卫生服务公益性”偷换为“公立医院要以维护公益性为核心”，这是错误的。

　　在强调公立医疗机构公益性大旗下，主管部门可以“强制”要求公立医疗机构为老百姓提供低价或免费的医疗服务、药品取消加成等等所谓的“惠民政策”，这样的结果是，公立医疗机构必然“亏本”营运，那么名正言顺的需要国家对公立医疗机构加大投入。一旦某些政府部门掌握了投资公立医疗机构的权力，其下属公立医疗机构就拥有了“跑部钱进”的激励，而相应的政府部门也就拥有了更大的寻租权力。此外，政府加大投入以后，必然需要在“坚持政府主导”下加强监管，这样就进一步赋予政府某些行政部门更大的权力，这样就通过改革的形式实现了“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。

　　没有真正落实公立医疗机构的法人地位

　　新医改方案尽管强调了落实公立医疗机构的法人地位，但在其具体内容中又要实行公立医院的“收支分开管理”，公立医疗机构服务收费和药费等收入要上缴，再由卫生行政部门下拨，这实际是否定了公立医疗机构作为法人所应当具有的独立财产权。同时，卫生行政管理部门还享有对公立医疗机构人事任免、考核、奖惩等权力，这也否定了公立医疗机构的独立的人事权。这不利于公立医疗机构作为独立法人参与医疗市场的竞争，在竞争机制下提高服务质量和降低服务价格。

　　在药品供应保障体系的论述中，新医改方案存在的主要问题及矛盾之处在于：

　　药品供应保障体系不仅仅涉及基本药物

　　基本药物是最基本、最常用、最有效的药物。新医改方案强调要建立国家基本药物制度，这是可喜的。但是，药品供应保障体系的建立，还应当包括其他药物，仅凭基本药物也不可能“培育具有国际竞争力的医药产业”。新医改方案应当更加注重如何鼓励和支持专利药的创新，并拿出切实可行的措施。

　　药品供应保障体系建设不符合基本经济规律

　　新医改方案一方面强调要“建立基本药物的生产供应体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用”，另一方面，又要对“基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价”。这是违背市场经济原则的，也是自相矛盾的。这实际是冠以市场机制的名头，采用计划经济的做法。这种由官员决定“定点生产”厂家的事，其中很难避免寻租行为。

　　其次，基本药物由不同的医疗机构使用，进行集中采购也是不现实的。

　　第三，新医改方案拟对基本药物采取“直接配送”的方式，也是违背市场经济原则的。

　　在医药卫生管理体制的论述中，主要问题及矛盾之处在于：现行医药卫生管理体制存在的主要问题是“政事不分”和“管办不分”。政事之所以必须分开、管办之所以必须分开，这是政府职能改革的必然要求，也是建立公平公正的市场经济体系的必然要求，无须过多赘述。现行医药卫生体制的诸多乱象无法治理，就是与这二者不分有关，包括新医改方案所代表的意见和观点也是二者不分在作怪。

　　新医改方案尽管多处提到要实行“政事分开”、“管办分开”，但是，在具体内容中，不仅没有落实这一原则，而且进一步强化了“政事不分”和“管办分开”。

　　新医改方案异化了“政事分开、管办分开”的本义

　　新医改方案提出“按照政事分开、管办分开、属地化和全行业管理的原则，合理确定不同层级政府之间、政府与医药卫生机构之间的职责范围……”。从文中可见，政事分开、管办分开就是要合理确定不同层级政府之间、政府与医药（未提医疗）卫生机构之间的职责范围。不知是方案拟定者故意装糊涂，还是由于水平所限不理解政事分开、管办分开的真实含义，确实让人啼笑皆非。

　　新医改方案没有真正落实政事分开、管办分开

　　新医改方案一方面旗帜鲜明地提出要“实行政事分开、管办分开”，另一方面又提出“积极探索政事分开、管办分开的多种形式”。分开就是分开，还有什么好探索的呢？分开就是分开，怎么会有多种形式呢？新医改方案的拟订者之所以这么表述，无非就是：“探索”即意味着分开还不成熟，不想马上分开；探索多种分开的形式意味着有关部门可以对二者分开做多种解释，在名义上分开，实际上是拐着弯、变着法儿不真正分开。很多所谓的“分开”，实际上是另设一个机构，多挂一个牌子，增加一个“婆婆”。政府部门颁布的重要政策文件，采用这种让老百姓无法读懂的方式，实在是令人匪夷所思。

　　新医改方案进一步强化了管办不分

　　公立医疗机构的上级主管部门是卫生行政主管部门，许多公立医院隶属于卫生行政主管部门，院长由卫生行政主管部门任命，政府拨款由卫生行政主管部门核定拨付。因此，社会上称卫生局局长也是公立医院的总院长。卫生行政主管部门作为行政权力机关既是医疗机构的监管机构，又是公立医院作为被监管对象的院长任命单位和财产拨付核定单位。说白了，卫生行政部门既当裁判员，又当领导人，还当财务总监。医药卫生领域很多监管失败的根源就在此。这种体制无容置疑地必须加以改变，也就是管办必须分开。

　　医药价格形成机制的主要问题及矛盾之处在于：

　　1、对基本药物实行政府定价不是一种合理的价格形成机制

　　2、对基层医疗机构实行“药品零差价率销售”违背经济规律，导致价格竞争机制失灵

　　3、对“仿制药品实行后上市价格从低定价制度，抑制低水平重复建设”是一个不合理的定价办法

　　4、药品流通环节的差价率无需强制控制

　　人大代表及委员呼吁重新建立新的领导小组推进医改

　　人大代表及委员认为，本次方案制定不成功的原因是：

　　1、参与制定新医改方案的部门过多，效率低下

　　2、新医改方案的某些制定者与方案内容有直接的部门利益关系

　　3、缺乏更高层次、超脱部门利益的部门或小组负责人来统筹负责

　　尽管参与新医改方案制定的部门也有不乏与新医改利益无关的部门，但是，这些部门往往不起主导作用。这些部门一般是采取事不关己、高高挂起的态度，由于层级的关系，也无法统筹方案内容，而方案的实际主导部门乃是卫生部等利益关系最密切的部门。

　　人大代表及委员提出，新医改方案是一个回归计划体制，有悖市场经济规律，没有充分顾及政府投入的可持续性的方案。医药卫生体制改革，不仅是民生问题、社会问题和经济问题，还是事关完善中国社会主义市场经济体制的全局性、战略性和前瞻性的重大政治问题，新医改方案征求意见稿必须重新制定或作重大修改。

　　新医改方案的制定是一项涉及多个部门、多个行业、多个利益群体的复杂系统工程，处于经济发展和社会发展的交汇点，处于各种矛盾和利益调整的焦点，处于深化改革与制度创新的矛盾点，是牵一发而动全身的深层次问题和极为敏感的关注点。需要政治智慧，倾听人民群众的呼声，统揽全局，勇于创新、大胆改革。因此，国家要在更高层次统筹安排考虑，像上个世纪八十年代推进我国农村经济体制改革，九十年代推进城市经济改革、国有企业改革一样，应当由更高层次的机构和领导统筹实施。因此，建议由全国人大或国务院成立医疗卫生体制改革领导小组，小组长应当由国务院领导直接担任，抛弃现有由16个部门共同制定的方法，更不能够由某个利益相关部门主导，防止陷入“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的怪圈。

　　人大代表及委员建议，新医改方案应当由全国人大或国务院直接负责制定，负责牵头的部门可以是全国人大下属的部门，也可以是直属于国务院的领导小组，但是，具体负责牵头的部门不能与新医改方案的内容有利益关系，可以建议国务院研究室或国务院法制局扮演牵头角色。这个部门只能是一个，而不能是多个。

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