呼唤农村金融制度创新

　　历时一个月，本报记者分赴河南、宁夏、重庆、浙江等地调查中国农村金融现状，调查结果亦喜亦忧。

　　喜的是，在一些经济发达地区和农村金融创新走在前面的省份，农村金融呈现多机构“抢食”的较充分竞争局面，“三农”贷款不再是“鸡肋”，重庆等地甚至出现农村网点反哺金融机构的新局面。

　　忧的是，一些多年所提的老问题，比如农村资金大幅流出问题仍然没有得到根本遏制，农村金融“供血”不足仍是制约农村经济发展的重要原因之一。而中西部地区和中国东部沿海由于经济发展水平、自然环境差异等原因，农村金融机构的“发育”与“生长”也呈现对比鲜明的冷热不均。

　　记者在调查中感受到，中国的农村金融市场既是有待加大开垦力度的“处女地”，更是可为金融机构带来丰厚回报的新“蓝海”。

　　如何破解农村金融的难题，把握农村市场发展的机遇，多位专家与银监会主管官员表示，加大制度松绑与政策扶持，以市场经济原则引导农村金融创新，建立适应不同农村地区可持续发展商业模式，才是“标本兼治”之道。

　　农村小额贷款需要政策和法规倾斜

　　本报记者调查结果显示，除江浙富庶地方外，农村区域金融市场竞争很不充分，机构数量严重不足，金融服务覆盖率偏低。在西部欠发达地区，经常是一个乡镇只有一家农信社“留守”。在产粮大省河南，当地银监部门负责人坦言，相比城市金融业务，其农村金融覆盖率远远不足，这一数字尚不足40%。

　　中国社科院农村发展研究所研究员杜晓山说，不能否定央行、银监会等部门以及地方政府消灭或减少农村空白金融服务的努力，但也要正视存在的问题。

　　他说，现在政府提的目标、方针、政策，从宏观上而言都很正确，问题抓得也很准，但具体政策的执行、规范与落实却尤为滞缓。

　　比如2006年1号文件里面提到要鼓励由自然人、企业法人、社团法人发起小额信贷组织，并请有关部门应尽快制定具体办法，但直到2008年才出了小贷公司的试点指导意见。这反映各部门之间协调不畅以及利益所求之间的矛盾，这些问题需要得到恰当的解决。

　　另外，从微观看待上述问题，杜晓山表示，农村金融机构效率低下，人员素质不高等也是造成覆盖率低下的一个主要原因，因此需要培训提高从业人员素质，同时也需要政策上和法规手段方面的倾斜。比如在鼓励小额贷款上，可以对5万以下的贷款免征营业税等。

　　增加农村非物理形式网点的提供

　　在农村金融网点不足的问题上，随着互联网、无线通讯等技术手段的发展，现今对覆盖率要有新的认识和判断标准，专家较普遍认为，现在不能单纯以网点覆盖来判断覆盖率。

　　世界银行东亚太平洋地区首席金融专家王君说，金融覆盖率不应该仅仅是指金融机构物理网点，更应该考察金融服务和产品的供给。而这些供给也可以通过非物理网点的形式提供，例如手机银行、网上银行、委托代理模式等等。

　　此外，也不应该仅仅关注信贷的供给，因为农村人口对于金融的需求也具有多样性，既包括贷款，也包括存款、保险、租赁等等。在中国目前流动人口规模巨大的情况下，汇款服务也尤其重要。

　　另外，他认为，通过新型农村金融机构的组建和鼓励大银行重返县域，有助于打破此前农信社垄断经营的格局，对扩大农村金融的覆盖面肯定有益。除了村镇银行、小贷公司，在那些农信社等金融机构覆盖不到或撤出的地方，组建互助性质的合作金融机构，也是行之有效的办法。

　　对于大银行的重返，杜晓山有更多一重见解，他说现在不能完全强求那些上市的大型银行必须覆盖得很全面，大银行显然不想介入农村市场，不愿意直接做农户贷款，但他认为，这些大型金融机构可以把资金批发给做的较好的小贷公司等小型金融机构，他认为这是解决农村金融服务不足的一个有效措施。

　　放开利率管制让涉农金融机构各显神通

　　在此次调查中，农村资金的外流趋势依然没有得到有效遏制，这是阻碍农村经济发展的一个重要原因。

　　对此，王君认为，资金总是向能提供高回报的地方流动。资金从西部流向东部，从农村流向城市不足为奇。

　　与此同时，农村风险大、投入产出不成正比更是以利益为第一诉求的金融机构不可忽视的问题。

　　但王君说，这不表明西部和农村就没有产生高回报的经济活动。事实恰恰相反。即使在最贫困的地方，也存在着能够产生高回报的经济机会。但是要抓住这样的机会，需要方便、快捷、可靠的获得信贷的机会，即使利率高一些也无所谓。但是如果利率没有差异，资金当然会向东部和城市流动。

　　杜晓山与中央财经大学中国银行研究中心主任郭田勇则认为，应该借鉴美国的社区再投资法，类似法规在巴西、印度、泰国、马来西亚都有执行。

　　美国《社区再投资法》颁布于1977年，鼓励金融机构以安全与稳健的方式满足其所在社区，特别是中低收入社区的信贷需求（该法也适用于农村地区），其出台的直接原因是解决一些地区的资金外流问题。

　　社区再投资法在中国提了多年了。但王君认为，在利率相同的条件下，会构成变相补贴落后地区的客户。这种做法是违背客观经济规律和市场化原则的，会扭曲金融机构的激励机制和削弱其盈利能力。

　　与其相比，不如放开利率管制，让那些以商业利润最大化为目标的和不以营利为目标的非政府组织，以及村镇一级的合作金融组织各显神通，向其既定的客户群提供金融服务。在此之外，即是所谓市场失灵的部分，可以由政府通过定向准确的财政扶持办法，通过招标选择金融机构实施，有针对性地加以解决。简单地照搬美国的社区再投资法，没有意义。

　　坚持鼓励农民的存款当地发放

　　实际上，在财税政策支持上，2010年中央1号文件提出加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的考核办法。

　　目前相关部门已有一些类似的措施出台，比如财政部于2008年开始在部分省（区）县域金融机构涉农贷款增量奖励试点。对试点地区涉农贷款年度平均余额同比增幅高于15%，且年末不良贷款率同比没有上升的县域金融机构，财政部门按涉农贷款年度平均余额同比增长超过15%的部分给予2%的奖励。

　　试点取得了较好的成效，在第一批试点的5省（区）2009年度符合奖励条件的县域金融机构涉农贷款平均余额同比增幅达到了42.57%，第二批试点的3省（区）也达到39.55%，高于30%左右的全国平均水平。

　　鉴于试点的积极成效，财政部决定将从2010年起，适用奖励政策的贷款从全部涉农贷款，缩小至人民银行涉农贷款统计口径中的“农户农林牧渔业贷款”等4类贷款，政策范围扩大至18省（区）。

　　但杜晓山认为，我们的政策只是刚刚沾了点边。因为有了初步的激励机制，但没有相应的处罚，资金流出的问题没有得到根本性的改善。

　　他建议该试点办法也应该扩展到非县域法人，而目前对工、农、中、建等国家一级法人吸收的存款有多少投放当地并没有任何的惩罚和奖励，而这些机构才掌握着金融资源的大头。

　　不过他也重申，该试点之所以没有扩展到大型金融机构，也说明现在的配套仍未很好的解决，监管层担心会出现大量的坏账。

　　西部欠发达地区由于劳动力外流等原因，导致农村金融有效需求不足是记者此次调查中发现的新问题，宁夏西海固一些农信社甚至出现贷款放不出去的怪现象。

　　对此，王君认为，这应该属于中国特别贫困地区的特例。

　　“如果能够确凿地证明，农村金融有效需求不足，讨论农村金融覆盖率不足就成了杞人忧天。在这种情况下，推动乃至强迫农村金融机构在这些地方设置网点和开展金融服务，就是违背客观规律的。”在他看来，中国多数农村地区的问题依然是金融“缺血”，而不是贷款需求不足，

　　“即使留守的是老弱病残，农村金融的需要（有效需求）仍然是存在的。是否能够达到足够的经济规模，则需要论证，需要留给金融机构自主决策。政府需要做的是，对这样的地区的金融需求，作出正确判断。”

　　对于国家级贫困县域地区扶贫与金融服务，是否可以引入诺贝尔获得者尤努斯的格莱珉银行的经营模式呢？

　　王君和杜晓山都不是太看好格莱珉银行的模式在中国西部贫困农村地区进行移植的可能，尽管尤努斯在孟加拉国被实践证实为是一个服务贫困地区的有效模式。

　　“这一模式在那些最基层的村庄针对妇女客户尤其有用，但是不具有普遍意义。”王君说。

　　放行乡村公益小额贷款

　　杜晓山认为，在进行欠发达地区贫困人口金融脱贫，公益小额贷款组织或许是一个很好的模式。目前公益小额贷款组织在中国已有一定规模的发展。

　　据介绍，目前全国有大概有200个左右的公益性小额贷款组织，目前贷款余额30多亿，有效客户数20多万人，虽然规模很小，但因单笔额度都在几千到一两万，帮助的客户较多，杜晓山说，目前公益小额贷款组织整体基本实现了盈亏平衡。

　　但公益小额贷款组织目前仍面临合法性、制度性融资渠道缺失及能力建设问题，也没有得到政府的政策鼓励。

　　比如融资渠道缺失问题，杜晓山建议可以由相关部门出面成立一个批发基金，这在十几个国家都有了成功经验，所需资金或许只要一两个亿。让杜晓山不满的是，至今没有部门试图协调解决这个问题。