XX省采购再就业办公室网络设备
案例分析
一、概述
采购项目：计算机网络设备。
采购机关：XX省政府采购中心。
采购方式：公开招标。
招标机构：XX省政府采购中心。
开标日期：1998年12月10日。
投标人数量：12家。
中标人数量：1家。
合同签订日期：1998年12月11日。
合同签订方式：招标结束后由用户与中标人签订合同。
这个项目进行的比较早，是在1998年底进行的，当时，我国的政府采购试点刚刚开始，各地对招标采购工作还比较陌生，《中华人民共和国招标投标法》（简称《招标投标法》，下同）、《政府采购管理暂行办法》（简称《暂行办法》，下同）、《政府采购招标投标管理暂行办法》（简称《招标投标管理暂行办法》，下同）、和《政府采购合同监督暂行办法》（简称《合同监督暂行办法》，下同）等法律、规章尚未出台，采购中心做了大量工作，而且在当时能够做到请专家验收，确实是难能可贵的，总的来看，这次采购活动的成效是不错的。根据上述办法的要求，该项采购活动在标书制作、采购管理等方面还存在一些不规范的地方。今后的采购工作应依法管理，规范化操作。
二、政府采购预算（计划）
《暂行办法》第七条关于财政部的职责规定中的第九款明确“编制中央采购机关年度政府采购预算”，相应的地方财政部门负责编制地方采购机关年度采购预算。采购预算是确定评标价最重要的参考标准，从严格意义上讲，采购预算应是招标的底价，如果采购预算与评标价之间出现了较大的偏离，则说明采购预算在编制过程中对采购活动的有关因素缺乏全面、准确的评估，需要改进预算编制方法。目前，我国的预算编制方法还是粗放型的，缺乏详细、明确的标准，因而，采购预算通常是高于评标价的。当前，我国正在进行细化预算的改革尝试，积极推行部门预算。当然细化预算编制有一个过程，在我国预算评估体系还未建立之前，为了提高预算编制的质量，减少采购预算与评标之间的偏差，根据我们现有的认识水平和实践的可行性，在编制采购预算时，可以采取下列方法：第一，询价。通过货比三家确定采购项目的平均价格；第二，积累经验。向招标机构或曾购买同类物品的用户了解其实际购买价格；第三，请行业协会或专家论证。这种方法主要适用于编制大型复杂或新产品项目的预算。
XX省再就业办公室网络设备采购是在全国政府采购试点阶段进行的，对政府采购实行预算管理和细化预算的问题尚处于探讨阶段，因此这个项目实行的是审批制，预算编制较为粗糙，以这个预算价格计算节支率一般都比较高，对招标也不具有参考价值。
三、采购程序
（一）招标委托
1998年XX月XX省政府向政府采购中心提交了“政府采购委托书”。
点评：按照《暂行办法》规定，政府采购中心是负责政府采购事物的集中采购机关，有资格代理招标采购。
（二）编制招标文件
1998年X月X日XX省政府采购中心完成了招标文件的编制。招标文件由五部分组成，以下对招标文件的部分内容进行评述。
第一部分“招标邀请函”
1.个别语言表述不够准确。
（1）“招标邀请函”应为“投标邀请函”，作为对供应商投标的邀请。
（2）在邀请函中提到：“招标设备名称及数量详见招标设备一览表”，但该表未包含在此部分中，而是出现在第二部分“招标计算机一览表及要求”中，前后表达不一致。
（3）“交货地点：本市用户送货上门，外地用户来XX市供方办公地点提货”。
2.把招标形式定为“公开招标”，却限制投标范围为“在XX市注册登记的有供货能力的厂商”，这是违背公开招标精神的，也是与现行有关规定对公开招标的定义及要求不吻合。公开招标应以招标公告方式邀请不特定的投标人投标。招标公告应在全国性报刊如《中国财经报》等媒体上登载，此招标项目未发布招标公告，且限制外地市供货商参加投标。作为对全省再就业工程用设备的采购，其设备安置使用遍布全省，应该允许外地供商参加投标。政府采购公开招标应在统一媒体上发布信息，这不仅是我国政府颁布的规定，也是国际通行的对政府采购的要求。
3.规定一周的投标准备时间，也是招标尚不规范的体现。
第二部分“招标计算机一览表及要求”
本次招标的设备不仅仅有计算机，还包括打印机、传真机、复印机等办公设备。这部分招标文件名称的规范提法应为招标设备（或货物）技术规范。内容包括招标设备的名称、规格型号、数量、技术性能参数指标、质量及相关服务等要求。
第三部分“投标方须知”
1.投标人资格内容中应补充对投标人资格的审定办法。
2.对投标报价“应为最具竞争力的一次性报价，开标后不得更改”的规定很好，利于体现招标“公开、公平”的原则。
3.标书与投标文件混称的词汇，应予统一。
4.投标保证金不少于投标总报价的5%，这一条规定依据不足。我国设备招标有关法规早已有投标保证金为投标总报价的2%的规定（国家经委1号令《机电设备招标投标管理办法》第31条）。政府采购招标也应对此规范。
5.对于“在开标前撤回投标，须交投标总额0.2%的补偿费”的规定不近合理。因为第一部分招标邀请函中规定的开标时间只距投标截止时间10分钟。按法律规定在投标截止时间前提交的投标文件是允许撤消的。所以，此项投标须知不严谨。一般来讲，有对开标后撤回投标进行经济制裁的做法。
6.履约保证金在概念上与投标保证金有严格的区分。把中标方的投标保证金转为履约保证金，看似可行，但不符合招标投标惯例，对于金额较大的投标难以执行。招标投标是受法律保护和具有法律效力的采购行为，应严格遵循相关法规，不宜采取随意性做法。
7.第四部分“投标文件”，名称上应注意准确。本部分是对投标文件格式和内容的要求，而不能称之“投标文件”。在此部分中，缺乏对投标人资质要求的填报内容。投标人提供办公设备经销代理资格证明文件、经销业绩、财务状况等投标资质文件是评标必备的前提，此项要求决不能遗漏。
8.招标文件目录第五部分为“合同”，但招标文件却没有此部分内容。合同条款要求也是招标要约的组成部分之一。招标文件缺少这部分内容可能影响投标和中标合同的质量，故而招标文件应予完善。
（三）招标文件发售情况以及开标、评标情况不详，不予评述。
（四）定标
评标委员会向政府采购中心提交了“招投标评标意见书”，推荐报价最低的某办公成套设备有限公司中标。其后由政府采购中心与中标人签定了经济合同，且请省公证处对招标、投标及招标结果进行了公证。
点评：（1）按照现行有关规定，政府采购中心作为招标人实施招标，其评标报告应提交政府采购管理机关审定、备案后，确认招标结果，发布中标通知书。此项目在政府采购与管理实施中，还存在着体制不明、职权不清的问题。现在财政部的有关文件已经颁布，可以解决政府采购中的这一主要问题。
（2）由公证处对招标、投标、开标、评标、定标进行公证，进一步增强了招标活动的合法性和权威性，此举可以效仿。
（五）验收
从验收情况报告中得知政府采购中心聘请了有权威的设备生产、经销专家进行了严格的验收。使用单位向供货人出具了设备验收单。
点评：本项验收采取专家验收把关和请示报告的办法，提高了验收质量和验收结果的科学性、权威性、真实性。
四、政府采购管理
根据《暂行办法》的规定，财政部门负责政府采购的管理和监督工作，通过管理和监督，使政府采购应当遵循的公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则落到实处。财政部门对政府采购的监督包括内部监督及政府采购管理机关对采购活动的监督。内部监督的表现方式之一，就是要求将政府采购的管理机关和采购机关分离，管理机关不参与和干涉政府采购中的具体商业活动。这一要求与《合同法》的精神是一致的，即采购机关和供应商属于平等主体，管理机关为监督主体活动的“裁判”。政府采购管理机关对采购活动的监督，不是全过程参与，而是通过一定的方式抓住重点环节，掌握采购活动的动态和进展。根据现行有关规定，政府采购管理机关监督政府采购活动的主要环节及方式有：
1.委托采购代理机构
《招标投标程序暂行办法》第二条规定：“招标人委托政府采购业务代理机构（以下简称代理机构）招标的，招标人应与代理机构签订委托协议，并报同级政府采购管理机关备案。”
2.招标通告的发布
《招标投标暂行办法》第三条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标公告，同时也可在省级以上政府采购主管机构指定的其他报刊和信息网络上发布。”
3.开标
《招标投标暂行办法》第二十一条规定：“开标由招标人主持，在公证机关的监督下进行。招标人、所有投标人、评标委员会成员和政府采购管理机关等有关部门的代表参加开标会”。
4.全部废标
《招标投标暂行办法》第二十四条第二款规定：“全部投标报价均超出标的或预算时，评标委员会有权决定全部废标或要求全部投标人重新报价，并报政府采购管理机关备案。”
5.中标人
《招标投标暂行办法》第二十五条第五款规定：“中标人的情况应报政府采购管理机关备案。”
6.招标投标情况
《招标投标暂行办法》第二十五条第九款规定：“招标人应当自确定中标人之日起15天内，向政府采购管理机关提交招标投标情况的书面报告。……”
7.投标文件保存
《招标投标暂行办法》第二十五条第十款规定“所有投标文件的正本由招标人妥善保管，政府采购管理机关可随时抽查。”
《合同监督暂行办法》对政府采购合同的订立、变更、供应商违约、合同验收、付款以及合同履行后的监督管理都作出了明确规定。其中，第三条规定：“政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同附本报政府采购管理机关备案。”第八条第二款规定：“政府采购合同的质量验收，原则上应由第三方负责。”第三款规定：“政府采购管理机关不得参加合同履行验收工作。”第九条规定：“采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审查。……”
关于投诉。《暂行办法》第七条（十）规定：“处理中央政府采购中心的投诉事项；”第四十一条规定：“政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。”
需要特别说明的是，在政府采购管理机关对采购活动进行监督时，通常是实行备案制，而在国际上如世界银行一般是采取审批制。我国实行备案制的主要原因，是考虑到我国的政府采购工作还处于起步阶段，各级政府采购管理机关都缺乏审批的经验。一旦条件成熟，我国很可能也要实行审批制。
由于XXX省再就业办公室网络设备采购是在《暂行办法》制发之前进行的，因此按上述有关规定来衡量，在政府采购管理方面还有很多与《暂行办法》要求不符的地方，具体如下：
1.管理体制不规范
该省政府采购中心既是政府采购的管理机关，同时又是一个集中采购机关，具有双重职能。这种情况使财政部门的管理变得似是而非，缺位、越位情况都存在，不利于对政府采购活动的监督。
目前，政府采购管理与实施双重职能兼于一体的现象较为普遍，这在我国政府采购试点阶段具有一定的合理性，但与我国市场经济发展的要求是相悖的，各地政府采购中心必须尽快实现向采购主体的转变，以理顺政府采购管理体制，健全内部监督机制。
2.招标活动中存在地区歧视性问题
招标邀请函中规定“欢迎在XX市注册登记的有供货能力的厂商参加投标。”有明显的排斥异地供应商参加投标的倾向。虽然在开展该项采购活动时，《招标投标管理暂行办法》尚未颁布，但设置限制性条款显然是违背政府采购公开、公正、公平原则的。关于发布招标公告的问题，从案例中还看不出该招标公告发布的媒体和发布的时间。一般而言，政府采购招标公告应当在全国性报刊《中国财经报》上发布。政府采购信息在统一媒体上发布，既是国际经验，也是国际组织如世界贸易组织《政府采购协议》的要求，目的是方便供应商公平地获得采购信息。政府采购招标公告发布媒体的规定应该在以后的招标活动中得到遵守。
3.拨款方式没有说明
根据《暂行办法》及《合同监督暂行办法》规定，应由政府采购管理机关依据采购单位提交的有关申请拨款的文件办理政府采购资金的拨款手续。