准确把握物权法创设的国家民事主体地位

　　物权法还是确认了国家民事主体地位，但是，许多学者在《物权法》颁布前后始终认为这种确认属物权法根基的扭曲和错位。这种认识对物权法的实施和日后的民法典制定是一大障碍。因此，要在法理上统一认识，准确理解和把握物权法创设国家主体地位的法治价值，以利于物权法的有效实施。

　　一、国家民事主体地位的认可属物权法的创新

　　《物权法》第41条明确指出：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”该规定关于所有权国家主体对物的绝对排他性，是所有权的基本特征。物权排他性是以明确物的归属为前提的，《物权法》的第46条至第57条，逐条地采用列举方式将宪法和其他法律规定属国家所有的自然资源资产、公益服务性资产、行政机关的非经营性资产、国家作为出资人投入企业的资产等，明确专属于国家所有，这就界定了国家作为所有权主体对于特定物的所有权归属关系。明确物的归属是物权法的基本任务，也是所有权的本质体现。

　　明确物的归属是根本，但又是手段，其目的在于物权行使以发挥物的效用。国家是虚拟的抽象的共同体，不能直接支配国家所有的物。《物权法》第45条规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。”所有权行使是所有权权利结构的组成，国家要参与到民事关系之中行使所有权，还必须具体到一定的意思机关和执行机关。《物权法》第57条规定了相应机关及机构对国有财产管理和监督、保值增值的职责。这样，政府机关由此承担了国家所有权的主要职责，使国家所有权主体人格得到落实，意志得到体现。政府代表国家行使所有权，只是按国家意思行使权利的执行者，是所有权主体的延伸，而非所有权的享有者。政府行使的不是自身的权利，只是在履行对国家所有权主体承担的义务。

　　物权法按社会所有制形式分类，将国家所有权与其他所有权形式并列。《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护。”如此规定，使我国的所有制形式与物权种类对接，且又相互对称。这种归类方法具有中国特色，把全国所有权的形式按“身份”全部概括在四种类型的物权之内：国家所有权、集体所有权的物权是我们平常所说的公有制形式，私人所有权的物权是指企业、家庭、自然人、个体户等所有权；在改革开放以来的市场经济下，还存在国家、集体、私人三种类型混合在一起的“混合所有”形式，被物权法界定在“其他权利人的物权”之内。

　　权利形式的分类不是权利主体的分类。以所有权表现形式分类的国家、集体、私人，不是民事的物权主体的并列，其中集体特别是私人不具有物之归属或没有法定代表支配的人格，所以，所有权形式的归类和平等不能取代所有权主体的平等要求。《物权法》第3条规定，国家“保障一切市场主体的平等法律地位”，明确归属并直接收益的物权主体平等，是物权法中的自然人、企业、国家和其他组织的平等。这四类主体属《物权法》第2条规定的支配特定物的“权利人”。

　　从物权法的系列规定中可以清楚地看出：国家是所有权分类方式的属类人，也是所有权主体结构的权利人。“集体”和“私人”只是属类，不是主体，而“企业”和“自然人”则只是主体不是属类，这是物权法立法的技巧性安排。在如此安排过程中，社会各种力量集中在物权法关于国家所有权的定位问题上，经过反复对比，最终认可了国家的主体地位，属物权法根据中国的客观存在而作出的科学选择，是立法上的创新之举。

　　二、国家的民事主体地位是由客观发展决定的

　　（一）对学术界关于“物权结构空洞说”的辨析

　　起草物权法的王利明教授强调：物权法“根本无法理顺主体制度与权利制度之间的关系，自然人与法人作为民事主体，主体地位都在所有权构建中落空；国家、集体和私人不是一般的民事主体，反在所有权制度的构建中被作为排斥自然人和法人所有权的主体存在。以此，整个物权法的根基就出现严重的扭曲与错位，物权法的整个结构从根本上被破坏或者被空洞化了”。学者认为国家、集体、私人作为民事主体，取代了传统的自然人和法人的民事主体地位，对物权法的物权安排认定为“物权结构空洞化”。“物权结构空洞说”受到许多专家的赞同，并形成一种学术倾向。同是负责起草物权法的尹田教授进一步明确：“在国家的权利主体地位问题上便不得不问：究竟是现代民事主体一般理论有误，还是物权法对于国家所有权的广泛而且具体的规定有误……有关民事主体的传统理论基于民法的私法基本性质，认定民事主体为‘自然人和法人’而未包括‘国家’，这一结论是正确的。”学者根据传统的民法理论作出判断：民事主体不应该包括“国家”。而物权法规定了国家的民事主体地位，则属于物权法的规定有误。于是，学者将物权法的这种安排视为物权法是被政治化了的法律和学术问题，由此对民法理论的科学化发展表示失望。

　　“物权结构空洞化”的前提是物权法“创新”了民事主体三分法：物权法以国家、集体、私人为基本框架，将所有权的主体确定为三种不同主体，即所谓三分法。只要准确领会物权法，就会发现“物权结构空洞说”的前提是一种错觉：误将国家、集体、私人性质的所有权外在表现形式作为所有权法律关系中的主体，推论为所有权外在形式取代了所有权法律关系的内在主体地位，致使自然人和法人主体地位落空。其实不然，物权法将国家、集体、私人并列，只是根据所有权不同性质的“身份”形式分类，根本不是按所有权关系的主体进行分类。而且，其中的“私人”属庞大而又复杂的群体，不可能在所有权关系中具体化为主体人格。也就是说“私人”的抽象性不能确认具体的特写物的归属。“私人”作为物权主体，从法理上是说不通的。因此，物权立法的科学安排，并没有动摇了所有权主体制度的内在结构，也没有在物权法结构框架方面否定法人和自然人的主体地位。从物权法关于所有权主体的各条规定，可以证明物权主体结构的完整性，《物权法》第55条规定：国家出资的企业，由国务院和地方人民政府履行出资人职责；第68条专门规定：企业法人对其不动产和动产享有占有、使用、收益和处分的权利；第69条规定：社会团体依法所有的不动产和动产受法律保护。民法主体的自然人包括在“私人”之内，物权法关于“私人”概括比宪法中“公民财产权受法律保护”的“公民”要科学些。这就说明，物权法整体内在结构仍然是以“自然人和法人”为所有权的主要主体，但是，物权法毕竟不是民法典的总则部分，不能设立专条明确。

　　为什么物权结构“空洞说”的前提会发生错觉？这在于物权法的创新：国家成为法定的民事主体。这种创新突破了民法的一般理论而骤然产生，但学者仍停留在民事主体二元论的传统模式：依据我国传统的及我国现行的民事法律关系的理论，民事主体仅仅只包括自然人和法人两类。物权立法则突破了传统模式，强调国家的民事主体性，并且占着显著地位，而且还增加了“社会团体”（物权法第69条）、“村民小组”（物权法第60条）、“农民集体成员”（物权法第59条）、“建筑物业主”（物权法第6章）等其他权利人为一类主体。那么说，物权法民事主体“四元说”应该是正确的。如此民事主体结构，并没有因为国家主体的设立使之空洞化，而是更加完整和科学。

　　（二）国家的民事主体地位决定于客观存在

　　物权结构“空洞说”的形成有一个方法性的问题，那就是用传统的民法理论评价立法安排，不是根据客观存在去审查立法取向。用理论检验实践，则得出国家民事主体设立属非正常的结论。对此，我国台湾学者史尚宽总结说：“为权利之主体，第一须于享有权利之存在。第二经法律的承认。”由社会存在引起的社会关系，一旦被法律调整时就成为了法律关系，相应的主体自然产生了。物权法律关系的确认是相应物权主体的诞生。

　　从宪法到物权法，界定属于国家的资产所占比例最大，其中土地资源、矿产资源及其他资产的绝对量占优势。这些资源实际地归于国家管理已是不争的事实。资产的归属反映在生产关系里，是我国占主导力量的生产资料国家所有制。以国家所有为主的公有制社会里所建立的市场经济才是社会主义市场经济。一个国家里占主导地位的生产关系所展示的经济基础直接决定上层建筑。“从理论角度，按照马克思主义的理论，所有权是一种法权关系，属上层建筑范畴。所有制是生产关系的核心，属经济基础。”所有权与所有制这种关系就要求所有权必须反映所有制。这说明，两者既对接又对称，是经济基础决定上层建筑、存在决定物权和物权主体的表现。

　　恩格斯指出：“政治、法律、哲学、宗教、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的。”这是恩格斯关于存在决定法律的动态性总结。因此，我们面对迅速发展的市场经济和中国的现行体制，不能将视野总是瞄着罗马法是怎样规定的，而应当突破传统民法理论的框架，建立开放的法律体制。江平教授认为：“主体地位和资格的开放是整个民法典成为开放的基础。从德国民法典至今的一百多年左右的发展，充分说明了民事主体资格仅限于自然人和法人的不足。《民法通则》起草就有第三主体的争论，《民法通则》通过后的历史证明了主体资格的开放是必要的。”主体资格开放的历史已在其他一些国家实现了，1995年1月1日实施的《俄罗斯民法》第212条规定：所有权主体具体是财产可以归于公民和法人，也可以归于俄罗斯联邦，俄罗斯联邦各主体、地方自治组织所有。所以，我国物权法承认国家民事主体地位是历史的必然。

　　承认国家的物权主体性，又能真正地为市场经济服务，为国有资产发挥效用提供制度保障。回想一下物权法之前，因为没有法定国家的民事主体地位而存在国有资产归属不明、产权不清、主体不能到位等严重问题，所以在自然资源开发利用以及国有企业改制中，导致大量国有资产流失、浪费和被破坏。经济学中经常讨论的“公地悲剧”就是产权归属不明造成的。再看看现在的法律制度，因为缺乏明确承认国家的民事主体地位，而不得不用公权力取代私权主体行使产权配置功能，法律迫使公权力政府成为商人。这种现存制度主要体现在行政许可制度之中。我国《行政许可法》第12条第2项规定：“有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系到公共利益的特定行业等”实行行政许可；第53条规定：“实行本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定……确定中标人、买就人后应当做出准予行政许可的决定。”稀缺的自然资源、公共资源等都属国家所有，由于缺乏国家民事主体的承认，则由公权力行政机关以民事的招标、拍卖程序作为作出行政许可决定的程序，以单向性行政许可方式决定资源的去向。这样，行政公权力取代市场配置资源也就有法定依据。同时，现存制度中由于“否认国家的民事主体地位，则对那些损害国有财产的人，国家只能通过公法方式对其进行处罚”，《矿产资源法》《土地管理法》等对不按规定缴纳矿产使用费、土地使用费的都是采用行政罚款、缴收滞纳金或吊销许可证等行政制裁。并明确规定，被罚人不服的可提起行政复议和行政诉讼。因此，历史事实和现存制度都给予了我们教训，我们应当记取和总结。

　　三、国家民事主体地位的确立是政府转变职能的契机

　　法律承认国家平等的民事主体地位以后，如何处理国家民事私权地位与公权力政权主体地位之间的关系，防止两者错位、越位，保证相互到位和归位，是物权法颁布实施过程中的又一重大课题。国家大量资产长期没有明确其所有权主体的地位，是担心公权力主体挟民事主体而游离于两者之间，以致于公权力主体错位和包揽。实际上恰好相反，公权力脱离权力主体、客体而发生异化，直至权力商品化或直接配置物品，其重要原因之一是两者主体的同一，使私权利与公权力之间交织在一起，造成职责不清。从理论上来说，承认国家的民事主体性，将民事主体从公权力主体中分离出来，以便于各司其职，则能为政府职能转换提供有利的条件。甚至说，物权法对国家民事主体地位的确立，是政府成为有效政府和有限政府的制度机制，也是政府从越位、缺位向回位、到位转变的契机。

　　有人认为：“一旦国家成为民事主体进入民事领域，就应该放弃主权者成份，否则国家在民事活动中可能处于强者地位。”这种观点只看到民事权利一方而消极地处理两者的关系。积极的措施是根据权力与权利运行规律，分离国家的民事主体与公权力主体性质，在行使民事权利时并不“放弃主权成份”，使两者在任何时候都双轨运行。而关键是在主体分离后还要对各自的范围和作用点予以界定，让公权力与私权利之间界限分明。国家作为主权主体，职能复杂，防止与民事主体功能交织。重要的是界定财产权领域而且主要是在物权领域里的私权利范围。

　　界定方法是分解物权权利结构。物权结构是由物的静态归属和物的动态行使两方面组成。物的静态归属是物权的根本性权利，物权行使是以物的归属为基础的物权交易和物权利用两种状态。物权交易是主体在市场上移转物权以实现其使用交换价值而达到配置最优化，物权利用是主体通过生产经营的过程以实现其使用价值而达到利润最大化。物的归属由法律而且主要由物权法明确，发生纠纷时私人解决或行使物上请求权，物权流转的交易安全和交易秩序由《合同法》调整。物权利用的公平维持则要依靠“看不见的手”和“看得见的手”相互配合起作用。因为物权利用中会产生经济的外部性效果而且主要是经济负外部性，即物权人的私人收益大于社会成本，导致物权人利用的成本外摊。再加上物权法规定物权人对自己的物行使排他性的支配权，社会他人往往只有不干涉物权人支配的义务。物权人利用时不公平的起点和机会优势所产生的成本外溢，由于信息不对称或私人谈判成本太大甚至无穷大，只能依靠政府的干预，事先防止有害负外部性发生。这就是市场的缺陷和不足由政府来弥补。政府干预的形式是限制物权人的某些权利，让所有权人的权利承担一定的义务。限制的程度根据物权客体的社会联系和功能而决定，“所有权客体满足的社会重要功能越多，就可以对所有权进行越大的限制”。

　　从物权的结构分析可以看出，物权的归属和物权的行使都属物权人的民事行为，公权力政府是制定物权法明确物的归属、建立法律制度保护物权行使安全和限制物权的利用。按产权的方法分析，公权力是建立产权、保护产权、限制产权的利用。但是公权力不能分配产权，产权分配是民事主体的私权行为。这就是国家作为公权力在物权领域里的权力和职责的界定，也是《物权法》颁布后公权力从分配产权向保护和限制产权方向转化的关键取向。公权力职能范围的明确是转换职能的前提，所以说，物权法实施是政府职能转变的杠杆点。

　　公权力依职权建立、保护、限制产权是针对所有物权人的物权而言的，也包括国家的所有，这也是平等的体现。但是，国家作为民事主体的物权归属和物权行使这两方面，只能在法律明确属于国家所有的范围之内，不能涉及集体以及私人的物权。国家所有权的对象、范围、方式的严格限定是国家民事主体与其他民事主体以及与国家公权力主体界限分割的关键。因此，必须限定在这个度，才能保障国家民事主体与法人、自然人等权利人在市场上和谐相处。