浅议政策性金融绩效审计的特点与难点

　　全面推进绩效审计是《审计署2008至2012年审计工作发展规划》确定的未来五年主要审计任务之一，规划还要求，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。本文结合政策性金融绩效审计实践，简述了政策性金融绩效审计的概念，分析了政策性金融绩效审计的特点，剖析了政策性金融绩效审计难点，提出了应对难点问题的思维方法。

　　一、政策性金融绩效审计的概念

　　绩效审计，一般是指审计机关对被审计单位财政财务收支和有关经济活动的经济性、效率性、效果性进行的审查和评价。结合绩效审计的一般概念和“审计在本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”的审计本质论，笔者认为，政策性金融绩效审计是审计机关对政策性金融机构的经营管理活动开展的，通过对合法性、经济性、效率性、效果性、政策性、风险性、安全性、协调性、可持续性等要素的考察、以审查和评价其发挥核心功能、履行政策性职能、防范重大风险、维护金融安全、促进可持续发展等内容为主要目标的活动。

　　二、政策性金融绩效审计的特点

　　政策性金融绩效审计特点鲜明。

　　（一）审计对象少而地位特殊。

　　即使包括已经明确改制为商业银行的国家开发银行在内，我国典型的政策性金融机构也只有上述的三个政策性银行和一个政策性出口信用保险公司。就数量而言，与为数众多的商业性金融机构相比，政策性金融机构简直可以忽略不计。但是，因政策性金融机构具有功能特定，服务对象特殊，服务内容特别等特征，使得其在整个国家金融体系中占有重要的地位，也成为重要的审计对象。

　　（二）规范审计对象的法律法规少。

　　与规范商业性金融机构的法律法规、规章等相对齐全且形成相应的体系不同，规范政策性金融的法律法规和规章明显缺失，即使加上相关政策并未形成相应的规范体系。组建方案、公司章程以及政策性金融自身制定的内部文件是政策性金融的最主要的规范。

　　（三）审计内容相对单纯而专业性较强。

　　与商业性金融机构业务品种繁多、功能多样化相比，政策性金融机构业务品种和功能相对单一，但专业性较强，商业性金融机构一般不能或不愿开办。就业务品种而言，例如，商业化改革前，国家开发银行可以开办用于企业资本金投入的“软贷款”，而法律法规严格禁止商业银行开办该业务；出口信用保险业务只能由中国出口信用保险公司开办，商业性保险公司不能开展该业务。又如，粮油贷款是中国农业发展银行的重要业务品种，商业银行一般不愿开办。就业务功能而言，商业性金融基本具备了金融的所有核心功能，而政策性金融主要提供资源配置功能。因此，审计的内容也相对单纯，但需要较强的专业性知识。

　　（四）审计方法需要多样化。

　　尽管政策性金融机构数量较少，但因其具有功能特定，服务对象特殊，服务内容特别等特征，再加上与其相关的单位特别是其主管、监管和协调部门多，使得政策性金融绩效审计既要采用一般的审计方法，也要采用绩效审计的一般方法，还需要寻找和发现更多的绩效审计方法。

　　（五）审计评价标准强制性差。

　　绩效审计的评价标准主要包括法律法规和方针政策，国家、行业或地区性的正式公布的标准，专业机构研究或制定的专业标准，公认的时间标准或最佳实务标准，其他国家的标准和经验总结，被审计单位制定的标准，利益关系人的判断标准，以前审计的经验总结，审计机关自行制定的评价标准等。与商业性金融法律法规体系相对完备、强制性评价标准较多不同，政策性金融缺乏相应的法律法规体系，审计评价标准的强制性差。

　　（六）审计的保密性要求高。

　　做好保密工作是任何审计项目的一项基本要求。由于政策性金融承担着政策性任务，国家在特定业务上给予一定的优惠和支持，这些政策事关国内国际两个市场，容易引发国家间的争端和纠纷。因此，对政策性金融绩效审计有更高的保密性要求。

　　三、政策性金融绩效审计的难点

　　能否做出合理的绩效评价是政策性金融绩效审计的难点。这里涉及三个层面的问题，首先是设定的绩效评价指标原则是否合理，其次是制定的绩效评价指标体系是否合理，最后是绩效评价指标的定量和定性分析是否到位。最终的落脚点是绩效评价的合理性。

　　（一）绩效评价指标设定原则。

　　笔者认为，绩效评价指标的设定，应当综合考虑社会经济环境、法律的授权、指标设定者的定位与自身特点等因素。其中，社会经济环境是评价指标设定的前提，也是指标变化的根本依据；法律的授权为绩效评价设定了边界以防止主体、内容、范围等基本因素的突破；指标设定者的特点与定位是评价指标的灵魂所在，评价指标应当反映指标设定者的特点与定位。因此，尽管财政部、人民银行、银监会等机构以及外部评级机构都从不同角度为金融机构设定了一些指标，金融机构本身也为自身设定了一些指标，这些指标对于绩效审计评价具有参考价值，但主要是适应其监督和管理等需要，审计机关对政策性金融的绩效评价不能照搬。

　　当前，政策性金融绩效评价指标的设定应当遵循与社会经济金融环境相适应，与法律对审计机关、审计对象、审计内容的要求相适应，与审计是“一个国家经济社会运行的‘免疫系统’”的本质和独立性监督特点相适应，在保持评价指标体系总体框架相对稳定的前提下，实时动态调整。

　　（二）评价指标体系总体框架与主要绩效评价指标。

　　笔者认为，以下几个方面内容应当纳入政策性金融绩效审计评价体系框架：政策性功能发挥和政策性职能履行情况；贯彻执行国家重大战略、方针和宏观调控政策情况；违法违规与管理不规范问题情况；内部控制的合理性和有效性情况；经营管理中存在的重大风险隐患情况；业务经营市场化运作情况；创新能力与创新中的风险问题；制约发展的体制、机制、制度和政策问题；可持续发展能力情况。这些内容既是政策性金融绩效审计的内容和重点，也是架构性的绩效评价指标。但每一项内容可进一步和分解和阐述，在前文已经进行了一定程度的分解，这里不再累述。当然，还可以探讨进一步分解的可能性和必要性。这些内容基本上涵盖了对合法性、经济性、效率性、效果性、协调性、风险性、安全性、可持续性等要素的考察。

　　（三）绩效评价指标的定性和定量分析。

　　设定绩效评价指标是为审计评价服务的，最终需要对这些指标定性，以反映政策性金融各项工作的多少、好坏、快慢、深浅、大小、存废、现实性与前瞻性等。定性需要定量指标进行支撑，但对于政策性金融而言，定量指标相对缺乏，使得对政策性功能发挥的好坏，违法违规问题多少，业务规模增幅大小，业务范围拓展的快慢，业务品种的取舍等事项做出合理的定性评价较难，进而影响分析体制、机制、制度和政策以及政策性金融的发展方向等问题的深度。

　　基于上面三个层次问题的存在，使得绩效评价可能不合理，主要表现形式包括以偏盖全、认识僵化、主观臆断、主客观分离、论证不充分等等。

　　四、应对政策性金融绩效审计难点的思维方法

　　笔者认为，审计中运用如下思维方法有利于增强政策性金融绩效审计评价的合理性。

　　（一）矛盾论分析的思维方法。

　　矛盾论是唯物辩证法的基本观点。运用矛盾论的思维方法，有助于正确认识和处理政策性金融法律法规体系不完善与审计发现违法违规问题多少的关系，防止以偏盖全，仅以发现违法违规问题的多少代替对政策性金融机构的整体绩效评价的倾向。

　　（二）联系与发展变化的思维方法。

　　事物之间和事物内部是相互联系的，其属性具有稳定性，事物也发展变化的，其态势是变化发展的。政策性金融也不例外，不仅反映在政策性金融机构业务品种的增减变化上，也反映在功能增减变化上，甚至反映在自身的存废变化上。运用发展变化的思维方法有助于正确认识功能定位、业务品种、社会经济环境等方面的联系，防止忽视外部环境的变化导致绩效评价过于僵化或过于随意的倾向。

　　（三）比较分析的思维方法。

　　比较分析是分析事物发展变化的重要方法，包括横向比较、纵向比较等具体方法。在缺乏明确的量化的评价标准情况，运用比较分析的思维方法，通过对政策性金融自身计划、目标、战略的比较，以及国内外政策性金融之间的比较，有助于合理界定政策性金融提供政策性产品、发挥政策性功能的总量、速度、深度、效率等问题，有利于对经济性、效率性、效果性等的评价认定，防止孤立地以绝对数值为标准确定绩效评价的倾向。

　　（四）动机分析与效果分析相结合的思维方法。

　　动机与效果是不是一一对应的关系，相同的动机可能产生不同的效果，不同的动机可能产生相同的效果，反之亦成立。对政策性金融行为活动进行绩效评价时，运用动机分析与效果分析相结合的思维方法，既注重效果分析也重视效果背后的动机分析，有助于正确认识政策性金融机构在经营管理中主观动机与实际效果的统一与分离，防止绩效评价时出现只重效果、忽视探索创新的意义的倾向。

　　（五）抽象分析与实例应证相结合的思维方法。

　　政策性金融绩效评价最终反映在定性上，是抽象分析的结果。要保证审计抽象分析结论的合理性，一般都需要具体实例进行应证，尽管实例的多少影响合理性的程度。运用抽象分析与实例应证相结合的思维方法，有利于提升绩效审计评价的层次性和合理性，防止出现就事论事导致审计建议拘于小节缺乏宏观性或过分强调了宏观性而无实例支撑失之空洞的倾向。这种方法特别是在反映体制、机制、制度和政策等问题时，尤应重视。（审计署重庆办）