规划局不履行规划管理职责案，纠纷

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　　【案例】

　　原告：王某

　　被告：连云港市规划管理局（下称规划局）。

　　一、一审诉辩主张

　　1992年至1994年间，王某前邻韩某在未经市政规划部门批准的情况下采取分层施工的方法，沿王家两

　　层小楼前20cm处建房，损害了王家的采光、通风权益。为此，王某曾多次要求连云港市规划管理局依法处

　　理。1994年间，韩在原建筑基础上加盖二层时，王某出面阻止并砸坏了一根新建水泥柱，韩诉至法院要求

　　恢复原状、赔偿损失。受诉法院经审理判令王某赔偿人民币16.24元，并驳回了韩某恢复原状的诉讼请求

　　。同年8月间，王某再次前往连云港市规划局连云区规划管理办公室，反映韩某非法加盖二层楼房问题并

　　要求处理。规划局于同年10月26日作出并向韩某送达了《关于韩某违法建筑的处罚决定》，要求韩拆除第

　　二层，但未向原告王某送达。[

　　违章建筑当事人在行政处罚以后没有自动履行，规划部门也没有在法定期限内申请法院强制执行，致使

　　处罚落空，如何处理？------------见正文第86页及该案判决。]韩某收到该处罚决定后未自动履行，规

　　划局也因未在法定期限三个月内申请人民法院强制执行，而使该行政决定对韩某违法建筑的处罚落空。

　　[

　　因行政机关不履行职责，使对行政相对人的处罚落空，与该处罚相关的人的合法权益受到侵害，相关人

　　是否可以提起诉讼？------------见正文第87页及该案评析。]原告王某于1995年4月22日以规划局不履行

　　规划管理职责为由向连云港市连云区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决被告连云港市规划局履行

　　法定职责，作出具体行政行为，对韩某违法建筑予以拆除，以保护原告的合法权益。

　　被告辩称：原告曾来规划局反映前邻韩某非法加盖二层楼问题，但被告已经于1994年10月26日下发了

　　94（144）号《关于韩某违法建筑的处罚决定》，并于同日将该文送达韩某。后原告没有主动查问，被告

　　认为韩家已经自动履行处罚决定，两家矛盾已经解决。[

　　对于超过期限没有申请强制执行的行政处罚，行政机关向法院提出申请，法院如何决定？------------

　　见正文第87页。]1995年4月底，被告接到原告的起诉状后，申请法院强制执行94（144）号文，但法院以

　　超出申请执行的期限为由而不予强制执行。

　　二、一审判决理由和判决结果

　　连云港市连云区人民法院经审理认为，被告规划局系地方人民政府城市规划行政主管部门，主管本行

　　政区域内的城市规划管理工作，对本行政区域内的建筑行为依法负有管理职责。本案原告认为其前邻韩某

　　未经批准擅自建筑楼房而严重影响其采光、通风的合法权益，请求被告依法处理是正确的，被告对原告的

　　请求不仅应当作出明确的答复和处理，而且在违章建筑责任人不自觉履行处罚决定的情况下亦应依职权在

　　法定期限内申请人民法院强制执行，以确保原告的合法权益不受侵害。依照《中华人民共和国城市规划法

　　》第九条第二款、第十条、第三十二条、第四十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第

　　一款第五项之规定，连云区人民法院于1995年6月28日作出判决：

　　责成被告连云港市规划局在本判决生效后30日内对原告王某的请求作出具体行政行为。

　　一审判决送达后，本案原、被告在法定期限内均未提起上诉。

　　【评析】

　　本案起因是建设单位（个人）违章建筑，行政机关作出了拆除的行政处罚，但被处罚人没有自动

　　履行，行政机关也没有在法定期限内申请强制，致使行政处罚落空，与行政处罚有利害关系的相关人提出

　　行政诉讼。

　　1、[

　　因行政机关批准建筑施工而影响了自己的采光、通风等相邻权，当事人是采用行政诉讼起诉行政机关，

　　还是采用民事诉讼起诉建筑施工申请人？------------见正文第88页。]本案涉及一个特别的法律问题，

　　即本案应根据民事诉讼还是采用行政诉讼审理？就原告而言，由于违章建筑是侵害了原告在采光、通风等

　　相邻权，相邻权是民事权利的一种，原告应当按民事诉讼程序进行诉讼；从另一方面讲，行政机关没有完

　　全履行自己的职责，致使违章侵害了自己的合法利益，符合《行政诉讼法》第二条的起诉条件。那么，原

　　告究竟应当采用那种诉讼方式呢？我们认为，从整个事实看，既然行政机关已经作出了行政处罚，而原告

　　合法权益受到侵害正是由于该行政机关没有完全履行自己的职责造成的，因此，采用行政诉讼更确切一些

　　。但另一方面，行政处罚是行政机关针对被处罚人的，相关人或本案原告可能根本不知道行政处罚的内容

　　，他也没有义务去了解是否有行政处罚，以及行政处罚的内容。对受害人（本案原告）来说，就是有一个

　　违章建筑，该违章建筑侵害了自己的合法权益。这样，原告以民事诉讼起诉更合乎逻辑。总的来看，两种

　　诉讼方式都有法律依据，原告采用那种起诉方式应当有选择权，但如果原告除了要求行政机关履行行政职

　　责外，还有其它要求，比如要求侵害人赔偿因没有及时排除妨碍给原告造成的损失，我们认为就应当采用

　　民事诉讼了。

　　2、[

　　行政机关虽已作出行政行为，但未督促相对人自觉履行又未在规定期限内申请人民法院强制执行，与该

　　行政行为有利害关系的公民能否对作出该行政行为的行政机关提起行政诉讼？法院应当如何处理？-----

　　-------见正文第88页。]本案涉及的另一个法律问题是：行政机关虽已作出行政行为，但未督促相对人自

　　觉履行又未在规定期限内申请人民法院强制执行，与该行政行为有利害关系的公民能否对作出该行政行为

　　的行政机关提起行政诉讼？法院应当如何处理？我们认为有利害关系的公民是能够起诉的，因为根据《行

　　政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其

　　合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”由于行政机关没有履行自己的职责，致使受害人继续受

　　到损害，应当认为符合该条款规定的条件。这里还涉及的一个问题是行政机关的行政行为达到何种程度才

　　算完全履行了自己的职责？《城市规划法》第四十二规定：“当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起

　　诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。”我们认为该条款规定很

　　明确，当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政机关就

　　应当申请人民法院强制执行；否则就是失职行为。例如，违章建筑是一个危险房屋，也不是一个普通民房

　　，而是一栋大型公用设施，行政机关仅仅送达一个要求拆除的行政决定而不在法定期限内申请法院强制执

　　行，能算履行了职责吗？假使该建筑倒塌并造成多人伤亡，那么该行政机关没有在法定期限内申请人民法

　　院强制执行毫无疑问应当追究其渎职的责任。

　　3、[

　　对于因故没有履行的行政处罚，法院应如何处理？------------见正文第89页。]本案判决“责成被告连

　　云港市规划局在本判决生效后30日内对原告王某的请求作出具体行政行为。”这意味着规划局还要重新作

　　出要求“拆除违章建筑”的处罚决定。这是否违背了“一事不再罚”原则呢？我们认为，由于先前作出的

　　处罚并没有执行，违章建设人就没有受到处罚，因此这并不违反“一事不再罚”原则。《中华人民共和国

　　城市规划法》未就申请强制执行的期限作出明确规定，但最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国

　　行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》第88条规定，申请人民法院强制执行的期限“是自起诉期限届满

　　之日起三个月”，并规定“逾期申请的，人民法院不予受理”。因此，如判决责成规划局申请强制执行已

　　不符合上述规定的要求，故连云区人民法院责成规划局针对原告的诉讼请求作出行政行为的判决是可行的

　　，也是正确的。否则就会导致违章建筑造成的对规划秩序的破坏和相关人的损害无法排除这样不合理的后

　　果。