地方债：中央“不救助”省级政府承压

　　日前，财政部公布了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》，下达1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，允许地方把一部分到期高成本债务转换成利率较低的地方政府债券，然而中央对地方债实施不救助原则，任务交给省政府负责。

　　3月27日，在海南博鳌论坛一场关于市政债的讨论中，财政部部长楼某某对这一热点话题的发言成为焦点。

　　一直以来，地方政府债务被认为是中国经济的风险点，“地方政府破产”论甚嚣尘上。在此次博鳌论坛上，楼某某明确表示，“不必走到破产就能把问题解决”。

　　“地方政府破产”言论的“支点”是规模庞大并且仍在增长的地方债务。

　　据审计署截至2013年6月的审计数据，我国国债规模将近10万亿元，地方政府要偿还的债务责任在12万亿到13万亿元之间，占当年GDP比重约为34%。如果按照国际货币基金组织[微博]2013年首次对中国政府债水平的评估，把中央和地方预算内和未列入地方预算内的，如地方基础设施建设支出等全部债务算上，地方债务大约占GDP的45%。在国际上，公认的警戒线为国债余额占GDP比重不超过60%。

　　但此次楼某某明确表示：“我国总体债务规模目前是可控的。”

　　他解释说，“2014年年底我们按照最宽的口径来估算，整体债务占GDP比重，就是债务率不到40%，相比起其他国家是比较低的。”“新增债务有一定增长，但是增长的速度比我们预估的要低一些。”

　　楼某某的表态相对乐观，但不等于问题并不存在。

　　“地方债务风险主要在于地方财政来源过于依赖土地出让金收入、过度依赖融资平台以及银行贷款。”中央财经大学金融系教授张某某在接受媒体采访时表示，“在房产市场不景气以及金融危机的情况下，地方政府债务就有很大风险。”

　　在此背景下，中央已经开始出台政策解决地方债务问题，指向性政策密集出台。

　　今年1月1日正式实施的新《预算法》允许地方省级政府发行政府债券，“地方政府举借债务应通过发行政府债券的方式”。

　　紧接着，3月16日，财政部印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，将去年地方债券自发自还政府债券的试点城市，由10个扩大到全国范围。

　　3月24日，财政部又公布了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》，下达1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，允许地方把一部分到期高成本债务转换成利率较低的地方政府债券。

　　在此次博鳌论坛上，楼某某透露，财政部可能会进行下一步置换债券，“第一步1万亿，后面看地方政府自己发债的情况，然后才敢说有没有第二个1万亿”。

　　“置换债券不是说地方债务不用还了，只是推迟了还债日期和成本。”张某某说，1万亿的置换债券与十几万亿的地方债务相比，相差仍然很大，地方政府仍然存在很大的还债压力。

　　“财政不给力，央行[微博]来印钱”。一些西方国家就是采用“央行买单”的方式实施救助。基于此，业界担忧中国地方债务最后也有央行来买单。

　　在2014年9月份，国务院下发的国发〔2014〕43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确规定，“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”、“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”

　　而在此次博鳌论坛上，楼某某又重申了这一点——“中央政府实施不救助原则”。“新《预算法》将发债的责任交给了省级财政部门，因此省级政府必须管起下面所有的债务。另外，中国政府手里的资产太多，有处置手段。而且中央政府会通过负债率、偿债率、负债增长率等一套指标对地方政府债务进行检测，提出警示”。

　　财政部财科所所长刘某某在接受媒体采访时也表示，和美国不同，中国地方政府性债务主要用于投资，相当一部分投向有回报的基础设施领域，未来收益可以用来偿债。