非行政许可审批事项的概念

　　关于非行政许可审批事项的概念

　　非行政许可审批事项，实际上是相对于行政许可审批事项来说的。它大多数是行政许可审批事项“派生”出来的，也是作为一项辅助性和替补性及相对监督性的工作来实施的。有些是有法律法规规定的，有些是没有法律法规规定的。这种情况，由于中国地大物博，特别是地方性法规出台繁多，行政自由度较大，缺乏应有的或有效的行政监督，导致了行政许可行为的特许性行为比较多，加上《行政许可法》也存在着一定的缺陷，致使非行政许可行为的不断增多。而行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这是比较明确的概念。而非行政许可审批事项的概念，在目前来讲还没有明确的界定以及正式的权威发布的渠道加以确定，各地在实践中及我对法律法规的理解，我认为大致的原则概念就是指由行政机关及其具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依据法律、法规和国务院决定等确定的行政许可事项外的审批事项。这里的概念，应当比较明确。由于《行政许可法》颁布后，行政审批制度的改革一轮比一轮深入，有不少行政机关和具有行政执法权的事业单位及其他组织，都在或多或少地变更或转移行政审批项目的审批方式和渠道，由此导致了行政审批项目的减少和压缩后又变相转入到非行政许可审批事项中，变为与行政审批项目相同意义的审批项目。这种暗渡陈仓的做法，是部门利益在作怪，其结果是抵消了政府行政管理体制改革的成果，损害了公民的权益，影响了政府的形象。我们必须认清其危害性。对非行政许可审批事项我们应当从以下几个方面进行把握：一是在行政行为的类别上确认其行为的内涵。首先，它是属于类似于行政许可的依据“申请”的管理性外部的行政行为。这种“申请”可能是单独的，也可能是依附于行政审批项目中并产生于各个环节，或者即派生出某个环节，比如报相关单位备案、确认、核查等，或者设置了某种前置性条件加以限制，并收取当事人的费用（不收费用的也有，但增加了权力管制，延长了办事时间）。这种行政行为，也是一种准管理性行为和外部行政行为。其次，这种行为本身所涉及的管理对象都是外部的管理对象，比如公民、法人和其他组织等等，对这些管理对象作出的管理行为。而作出这些行政行为的行政机关等单位，大都是没有法律、法规和国务院等确定的行政许可事项依据的额外的审批事项。我将其称之类似于行政许可行为或者说准行政许可行为。这样说，是因为其实施的主体和对象大都没有变，其行为特性更是符合行政许可行为，而且老百姓也将其视为或等同于行政许可行为。二是在行为性质上，其与行政许可相等或相近，即行政许可是准予从事特定活动的行为。而非行政许可也是准予或者允许或者同意其从事特定活动的行为，虽然有些行为是依附于行政许可中，但其与行政许可行为的效力相等，没有这一关非行政许可行为的实施，就不可能得到行政许可行为的允许，你就不可能从事特定的活动，或者说不能实施其特定活动的行为。说明白点，就是不准许不容许你去实施你应该依法实施的行为，就会影响你的权益和义务的实施。三是在行为功能上，其与行政许可对特定活动的事前控制力相等或相仿。而且它大多是其有机的组成部分，看上去是一个环节，好象与行政许可相分离的，表面上又是相对独立的，但实际上是相互联系且又密不可分的，甚至是有机的组成部分。它的本质是行政权力的组成部分和一种行政管理的方式，有些名义上是加强行政监督，但实际上是增加权力控制和损害人民群众的权益，有些甚至就是收费和搞部门之间的权力均衡。这里也涉及到的是在国家控制风险中的许可行为内设置了不必要的多余的“关卡”，其实质就是在争夺资源配置中各部门分到一部分利益，过分地或重复地要求当事人提供某种信誉和信息，导致了权力与责任、权利与义务的失衡，使某种监督关口前移后，其责任却没有前移，有些仅仅是过一道“关”而已，将行政许可行为重新演绎为以“批”代“管”和一“批”了之；有的是只收费，不管责任。因此，抓好这项工作的清理是关系到公民权益的正确实施，关系到政府的公信力和法治政府的形象。