行政复议：走向现代文明的制度架构

　　人类文明包括物质文明、精神文明和制度文明。在现代社会，制度文明的重要内容和标志是民主、法治和市场经济体制。而行政复议则是民主、法治的重要制度架构，是市场经济体制正常运作的重要保障。因此，将于今年10月1日起实施的行政复议法对完善和促进中国现代制度文明，促进现代物质文明和精神文明均具有重要意义。

　　一、行政复议是行政法制监督机制的重要环节，以立法确定行政复议制度，有利于加强和完善对行政机关及其工作人员的法制监督，促进依法行政。

　　法治的最重要内容和关键是依法行政。依法行政的实现取决于两个基本条件：有法可依和违法必究，而违法必究又取决于健全完善的监督机制。我国现有监督机制的主要环节有权力机关的监督、行政监察监督、司法审查（行政诉讼）监督、社会舆论监督和行政复议监督。

　　权力机关的监督主要限于监督抽象行政行为和政府组成人员；行政监察监督主要限于监督公务员的政纪；社会舆论监督不能直接产生法律效力；司法审查和行政复议主要都是监督具体行政行为，但司法审查只能监督部分具体行政行为，而行政复议可监督几乎全部具体行政行为和部分抽象行政行为，且行政复议是在行政系统内部实施的监督，从而比其他监督更知情、更内行和可能更准确。

　　二、行政复议是行政法律救济机制的重要环节，以立法确立行政复议制度，有利于更好地保护人权，保护行政相对人的合法权益。

　　保护人权和保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织以及外国人、无国籍人的合法权益是现代民主和法治的基本要求。人权是人作为人（区别于物）所应享有的权利，如生存权、自由权、人格尊严权、政治权等。行政相对人权益是公民、法人等在国家行政管理关系中所应享有的权利和利益，如人身权、财产权、福利权、程序权及其相关利益等。人权和行政相对人权益的保障除了需要有完善的民主机制保证公民对国家和社会事务的参与外，另外一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证行政相对人人权和在行政管理关系中的合法权益受到行政主体侵犯后，能获得及时、有效的救济。我国现有行政法律救济机制的主要环节有申诉、控告（信访）、行政诉讼、国家赔偿和行政复议。行政复议相对于申诉、控告，具有救济及时、有效等优势；行政复议相对于行政诉讼，具有救济范围广，廉价（花钱、花时、花力少）等优势；行政复议相对于国家赔偿，具有一并解决撤销违法行政行为和侵权损害赔偿问题的优势（国家赔偿程序不能解决撤销违法行政行为的问题）。当然，其他救济途径同样有自己的优势，都是整个救济机制不可缺少的环节。

　　三、行政复议是行政争讼机制的重要环节，以立法确立行政复议制度，有利于及时、有效地解决行政争议，增加人民群众对政府的信任，密切政府与人民的关系，保障和促进社会稳定。

　　人们在社会中生活，除了需要自由外，同样需要秩序。而要保障秩序，就需要政府对社会生活进行管理。管理是一方行使权力，一方要履行服从义务的行为，这种行为不可能不产生矛盾和争议。不管是何种原因引起矛盾和争议，如不能得到及时、有效地解决，都可能影响政府与人民的关系，影响社会稳定。而要及时、有效地解决政府在行政管理过程中与行政相对人的矛盾和争议（统称行政争议），国家就必须建立完善的行政争讼机制，即解决行政争议的机制。我国现行行政争讼机制的主要环节有行政调解、行政仲裁、行政诉讼和复议。

　　行政调解和行政仲裁的适用范围很窄，因为大多数行政争议涉及及行政行为的合法性问题，而行政行为是否合法是不适于调解和不宜于仲裁的。至于行政诉讼，虽然是解决行政争议的重要方式，但由于其程序严格、复杂，远不及行政复议迅捷、经济。因此，行政复议即成为解决行政争议的不可替代的重要途径。

　　四、行政复议是现代民主、法治的重要制度架构，以国家立法确立行政复议制度，有利于保障社会主义市场经济体制的正常运作，促进物质文明和精神文明建设的发展。

　　民主、法治是现代文明的构成要件，它本身又是由一系列体现民主、法治精神的制度构成的，如人民参与国家管理制度、政府行为公开制度、行政程序制度、司法审查制度和行政复议制度等。这些制度与市场经济有着密切的联系，它们形成市场经济运作的软环境。就行政复议而言，它为市场主体提供解决行政争议的途径，为保护市场主体合法权益提供救济机制，为市场的正常运作提供解决行政争议的途径，为保护市场主体合法权益提供救济机制，为市场的正常运作提供行政秩序保障。有了这些途径、机制、保障，才可能激发出市场主体竞争、开拓、创新、发展的积极性。当然，除了行政复议以外，行政诉讼也可以提供这些途径、机制和保障。但是，行政复议和行政诉讼二者毕竟各有特点，立法同时确立此两种制度，市场主体有自行选择的余地，其权益获得的保障方能更为完善。

　　至于行政复议制度运作对精神文明的促进作用，虽然是间接的，但却是同样不可忽视的。对于政府机关及其工作人员来说，行政复议通过不断纠正其违法不当行为，逐步培养其尊重法律、尊重人权和依法行政、公正廉洁的意识；对于公民、法人等行政相对人来说，行政复议断以法律途径解决争议，提供救济，使之逐步形成信仰法律、敢于和习惯运用法律武器维护自己权益的法治精神。

　　北京大学法学院·姜明安