完善保护消费者权益法律体系的当务之急

　　在上述对现行法律、法规梳理的基础上，我们认为，要更有效地保护我国广大消费者的合法权益，在立法上急需填补或者修订的法律、法规有如下几个方面：

　　（一）规范经营者行为的合同法

　　我国新合同法正在制定之中，从保护消费者权益角度考虑，似应解决两个问题：一是如何控制标准合同（或称格式合同、定型化合同、附合合同）中反映不当交易条件的合同条款（诸如，免责条款、期限利益丧失条款、危险负担条款、失权条款、时效条款等）。各国采取的对策有：①通过对合同纠纷的审理，加强司法控制；②通过立法增设强制性规定；③建立行政上事先核准制度；④依靠消费者组织及舆论的压力；⑤制定标准合同范本。虽然，我国《消费者权益保护法》已有个别条款对格式合同作出规定，但是，结合我国实际情况，仍有必要在新制定的合同基本法中，就标准合同设定某些强制性规定（可分为当事人不得以合意变更的绝对强制性规定和当事人可依合意作有利于消费者的有效变更的相对强制性规定）；同时，由消费者协会或者将来可能专门设立的主管行政机关统一制定标准合同范本，供有关行业采用或参照。

　　从传统的民事合同的基础上发展起来的消费合同，具有自己不同的特点：其一是主体的一方为个人消费者，另一方为经营者。其二是修正了传统民法的平等原则，或加重经营者的义务和责任，或赋予消费者某种特殊权利。随着现代社会经济的发展，消费合同已经产生了许多新的类型。属于消费买卖合同的，如分期付款买卖合同、邮购合同、连锁销售合同、挨户销售合同等；属于消费承揽和服务合同的，如消费加工承揽合同、旅店住宿合同、旅客运输合同、旅游合同等；属于消费租赁和信贷合同的，如储蓄存款合同、银行对消费者贷款合同、抵押贷款合同（包括典当）、消费者购买债务合同、消费者申请并使用银行信用工具（信用证、支票等）合同、融资性租赁合同、租买合同等；属于射幸合同的，如保险合同、有奖销售的各种博彩合同等。我国《民法通则》和《消费者权益保护法》，均未具体规定消费合同制度，因此，另一个问题是，新合同法如何就我国经济生活中已经出现或者即将出现的各种新型的消费合同关系，与其他单项法律、法规有分工地加以规定、调整。

　　（二）规范市场秩序的垄断法

　　上一部分谈到限制垄断和反不正当竞争既有联系又有区别的关系。世界各国，不论是采取合并还是分立的立法模式，一般都兼顾了这两个方面的内容。既然我国《反不正当竞争法》已经颁行，目前应力促被西方发达国家号称“经济宪法”的《反垄断法》早日出台。《反垄断法》的立法宗旨在于有选择地禁止限制竞争的行为，创造良好的（即公平而适度的）竞争环境使广大消费者从市场经济的健康发展中受益。处于经济体制转轨时期，我国《反垄断法》，主要反对地方封锁、部门分割、拼凑行政性公司等行政垄断行为，也要注意制止诸如限制竞争协议、滥用市场力量、联合破坏市场结构、垄断性合并等经济垄断行为。似可借鉴美国等发达国家立法经验，将垄断区分为“本身违法行为”（如上述地方封锁、部分分割、联合破坏市场结构等行为）适用“本身违法原则”和“损害结果行为”（指通过正当途径取得竞争胜利而控制了市场，客观上限制了竞争）适用“合理原则”。[6]我国发展的是社会主义市场经济，且市场发育程度还不高，还必须保持一定程度的国家干预和宏观调控。因而在一定时期内，要把特定范围的国家定价、指令性计划、为全局利益而采取的必要经济措施（如对商品必要的统一管理、中小企业的联合协作、出口企业的协调动作等），排除在《反垄断法》适用范围之外。总之，要精心拟定有关限制竞争的允许条款和限制竞争的排除条款，而不是不加区别地反对一切垄断。有人主张，主管反垄断的机关虽可暂同于反不正当竞争，但从长远看，应当提高执法机关的权威性、专业化，可仿日本等国之例，设立直接对国务院总理负责的“国家公正交易委员会”。此外，《反垄断法》还应严格执法程度，强化惩罚规定，如赔偿可突破《反不正当竞争法》的范围，不以实际损失为限，而规定惩罚性赔偿金。

　　（三）规范市场宏观调控的物价法

　　商品价格和服务收费问题，是关系广大消费者切身利益的重大问题。我国自1979年开始价格改革以来，虽已取得一定成绩，但仍先后出现物价涨幅过大、价格结构扭曲和价格秩序混乱的现象，影响了广大消费者的生活和社会安定。究其主要原因，在于价格改革以来，市场调节的范围已有较大拓展，而对价格的宏观调控和对市场的监督管理却远未跟上。1987年制定的《中华人民共和国价格管理条例》（取代1982年的《物价管理暂行条例》），是适应当时发展有计划商品经济的需要，涉及的范围有限（如价格限于各类商品价格及各种商业性服务收费标准）对许多商品管理的原则，价格行为的违法界线、违法行为的处理办法等，都没有能够作出明确、具体而全面的规定。这就使得经营者的价格行为缺乏必要和有效的约束。一些地区和单位，不按规定的物价管理权限办事，不执行国家规定的商品价格和收费标准，擅自随意提价，乱收费用。1990年中社会主义市场经济需要，安定人民生活，保护消费者和经营者合法权益的物价法。这方面的理论研究尚较薄弱，学者初步认为，物价法应贯彻国家的价格方针政策，规定自由定价的基本原则，明确规定主管机关的具体职责。这样，既可以有效地实现价格调节功能，还可以在经济发生重大波动或遇到严重自然灾害时，依法行使限价和冻结价格的权力，保证社会安定和经济稳步发展。物价主管部门还应充分、有效地发挥消费者协会等组织的监督作用，使广大消费者“在购买商品和接受服务时，有权获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易条件”，真正享有法律所赋予的公平交易的权利（参看《消费者权益保护法》第10条）。

　　（四）处理消费者权益争议的有关立法

　　目前，全国各地涉及消费者权益的争议日益增多，而《消费者权益保护法》第34条所规定的五种解决途径中，适于处理大量纠纷的则为调解与仲裁二途。前者，以各地已普遍建立消费者协会，且法律又明文规定赋予该组织以调查、调解消费者投诉的职能；后者，则因正在直辖市、省辖市及某些设区的市建立仲裁委员会，并有新颁不久的《中华人民共和国仲裁法》作为处理争议之依据。现在的问题是，就调解说，首先要通过制定、公布《消费者协会组织条例》，落实机构、人员、活动经费、工作制度、处理争议的程序规则等，以巩固和健全各地各级协会。组织条例中，可以专章规定“对消费投诉的调查和调解”，似不必再单独立法。就仲裁说，情况有所不同，只能在《仲裁法》的基础上，另行制定《消费者争议仲裁条例》（仿处理劳动争议、农业承包合同纠纷的做法），就消费者仲裁机构的组建部门（似工商行政管理部门与司法行政部门合力组建为宜）、设立地区（与设立消费者协会同）、组织机构、人员、受案范围、仲裁时效、与其他救济手段的配合等特殊问题加以规定，条例未规定的，均应适用《仲裁法》。消费仲裁机构，按《仲裁法》规定的精神，应是中国仲裁协会会员，与所在地市（或区）设立的仲裁委员会、消费者协会以及有关行政部门密切业务联系，但没有隶属关系[8]。除了建立、健全消费调解和仲裁机构外，其他有关行政部门和司法机关，也应相应地按法律规定完善各自的救济手段，以切实有效地保护广大消费者的合法权益。

　　共中央、国务院发出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，但收效不大。形势呼唤早日出台适应发展