国外“农民工”社会保障经验
一、国外典型经验介绍
1、德国
德国是近代世界上第一个建立社会保障制度的国家，而其全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市这一问题的背景下逐步完善的。
19世纪，大量德国农民进入城市，成为产业工人。随后，周期性经济危机爆发，大量工人失业，为了解决这一社会问题，德国城市中出现自发援助和照料穷人的活动，以使穷人得到最低生活保障。1855年《穷人权利法规》生效，根据该法规每个地区依据居民人数，对贫困居民实行生活补贴。到俾斯麦统一德国之后，为了维持社会的稳定和发展，1881年德皇威廉一世颁布《黄金诏书》，提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济，工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。1883年国会通过《疾病保险法》，规定疾病保险费用由雇主负担2/3，雇员负担1/3。保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，体现了高收入者向低收入者的所得的转移，无论收入多少都能得到治疗，这一点特别适合农村劳动力的收入低特点，此外只要农民工一个人参保，他的配偶和子女可不付保险费而同样享受医疗保险待遇。经过多次调整，现在德国规定凡月收入低于610马克的工人，医疗保险费全部由雇主承担。德国的社会医疗保险有足够的法律保障，总体上体现了“收入帮助低收入，富人帮助穷人，团结互助、社会共济、体现公平”的社会医疗保险宗旨。养老保险方面，德国实行了包括农民工的全国养老保险制度。如德国1889年颁布《残疾和老年养老保险法》，在农民养老辅助保险里面规定，所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。此外，在义务性养老保险里面，将包含农民工的全部工人纳入工人养老保险里面。
另外，德国政府在普及教育，提高居民文化水平上的做法也值得我们学习。随着大量民工进城，职业教育的普及和发展变得更为迫切，转移到城市中的大量农村劳动力，受的教育少，文化水平低。为了适应现代工业生产和服务业的需要，德国各大企业都十分注重职业培训加强对徒工的技术学习与训练。德国在解决由于人口流动带来的问题进程中，高度重视成人职业培训，对提高全民科学技术和文化水平产生重大作用。
2、英国
英国的社会保障制度也是伴随着工业化、城市化的进程逐步发展和完善起来的。工业革命前的“圈地运动”迫使大部分农村劳动力向城市迁移，而城市不能提供充足的就业机会，结果大量流民充斥城镇，城市社会动荡不安。为维持社会秩序，政府先是用“血腥法令”来对付进城的流民，但成效不大。因为劳动力的转移本质上是一个不以人意志为转移的经济过程，因此英国政府也从制度上进行救济和安抚。1601年，伊丽莎白一世颁布了济贫法，首先对在饥饿线上挣扎的贫民实施救济。1795年，伯克郡治安法官制定斯品汗姆兰制度，规定给劳动贫民救助的金额随面包价格浮动，并允许在济贫院外实施救济。开始资产阶级认为贫困是由个人游手好闲，生活无节制所造成的，进而意识到这不是单纯由个人因素造成的，也是社会制度的产物，于是加紧了从立法层面改进社会制度的建设。1897年，英国议会通过了《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的特定行业，雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿，随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其它行业。1948年，英国通过并实施了《国民救助法》，规定没有收入或者收入太低的英国居民，可以领取国民救助金。对于收入低和易失业的农民工来说，这极大保障了他们的正常生活。1976年该法修订为《补充救助法》，对救助对象作了更为明确的规定，凡是16岁以上的英国居民，收入来源不足满足最低生活需要者，都可申请社会救助。
英国政府对解决公共事务的态度也非常认真。大约在19世纪中期，资产阶级政权意识到城市住房的拥挤和卫生状况的恶劣会对社会造成重大的影响。1817年通过《地方政府法》，成立地方政府部，立即着手对全国各地的公共卫生状况进行视察。1835年《市政机关法》允许市议会有权开征地方税和采取改进城市环境的措施，1848年通过《公共卫生法》，建立中央卫生局，并授权地方成立卫生局。1866年的《卫生法》要求地方当局采取行动，向包括农民工的全部居民供应适合饮用的水，提供清运垃圾和排污的服务。1868年颁布《工人住房法》，授权市议会处理贫民窟问题。1875年，新的《公共卫生法》规定，城市人口的最大密度和街区布局，从此形成格状布局的街区。1909年颁布《住房和城市规划法》，要求“把所有居住区从野兽般的丑态中解救出来”。19世纪下半叶城市卫生状况的改善，居民生活水平的提高，加上医学的进步，使城市死亡率大幅度下降。
英国是福利型养老保险的代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金。英国政府建立了“老年年金”，在这一制度下，包括农民劳动力的所有退休国民，均可无条件地从政府领取一定数额的养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费（税）年限无关，所需资金完全来源于政府税收。
3、美国
对于一向奉行“小政府，大社会”的美国而言，真____正为农民、工人提供可靠的社会保障要追溯到20世纪30年代的经济危机。在这场危机下，1500-1700万失业工人和1100万户农民不断向政府施加压力，要求国家提供面向失业者、贫困者的保障。1935年，美国通过历史上第一部主要具备社会救助色彩的社会保障法典《社会保障法》。标志着在德国和英国社会保险制度基础上建立起来的、第一个比较完整的现代社会保障制度在美国面世，这也是美国第一个全国性的由联邦政府承担义务以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法。其主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四类，分为国家、地方政府和民办形式。《社会保障法》第一次明确提出了社会保障的概念，并规定了社会保障的基本原则和内容。自《社会保障法》实施之后至20世纪80年代中期进行过17次修正，社会保障制度从不完善逐渐趋于完善。
美国社会保障政策中一个突出的亮点是其社会保障号的使用。社会保障号在美国的人口管理制度中具有重要作用，它几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点。每个美国公民自出生起就必须注册一个属于自己的社会保障号（social security number，简称SSN，也称社会安全号）。它由3个部分9位数字组成，即：区域、群组和序号。社会保障号由美国社会保障总署颁发和负责管理，居民终生使用。它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩情况等等。即使是一个暂居美国的外国人，也需要申请一个社会保障号。当前的编号系统将为美国提供未来几代人的足够的新号码，因此，当一个号码的持有者死后，其SSN不会重新分配给其他人。
存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的个人情况。在美国你只需将这几位号码记在脑子里，就可以走遍全国了。如果你的记录良好，信用度高，你还可以在许多方面得到优惠。申请SSN的程序简单易行，新生儿可以通过出生医院办理，也可以在办理出生证的时候办理。美国的人口管理没有中国的城乡差别。公民要迁移和移居某地，只要其生活状态符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入等条件就可以迁移；反之，有关部门将出面予以法律制裁。
4、印度
印度是仅次于中国的人口大国和发展中国家，因此印度的一些经验也值得借鉴。印度政府主要是通过立法来规范农民工的就业和服务条件。1979年，印度政府通过了《邦之间流动工农民工（就业规定和服务条件）法案》，主要条款如下：邦之间流动的农民工的工资，在任何情况下都不能低于1948年《最低工资法案》规定的标准；工资应该以现金的方式支付；在招聘或者找人替代邦间农民工的情况下，雇主应付给他们月工资的50%，这笔工资是不可返回的，而且应该是其工资或其它款项的额外支付；邦间流动的农民工从本邦的居住地到其他邦的工作地所花费的路费，雇主应该予以补助，数额不低于交通费的票价，农民工在此期间应享有与工作时一样的工资；工资应该直接支付给农民工本人，或者是受其本人委托的其他人；雇主应该保证为农民工提供合适、足够的医疗条件，当农民工或他们的家人生病时，应该免费提供治疗。雇主还应该采取保护性的措施，确保农民工不受疫情影响或病毒感染。根据医生所开的医药费票据，在农民工提供帐单后的7天内，（雇主）应该予以报销医疗费；假期、工作时间和加班工资，以及其他的服务条件，不能差于给以当地劳力的水平；每个雇佣邦间流动的农民工的雇主都有以下义务：（1）保证定期向农民工支付工资；（2）保证同工同酬，不受性别限制；（3）在要求农民工到另外一个邦工作时，应保证提供相同的工作条件；（4）在雇佣期间，向农民工提供并维持合适的居住条件；（5）在需要的时候，提供防护性服装；（6）在发生死亡或严重身体伤害的情况下，向双方所在邦的相关部门和农民工的亲属报告。
对上述法案，政府要任命监督员以监督执行。不过，该法案的主要受益人是有组织行业中的农民。针对那些没有组织行业的农民，2003年印度政府又起草了一份议案，包括医疗、疾病补助金、公伤救济金、伤残补助、老年补助（包括养老金）。如果通过的话，将会给农业或其他没有组织的工人提供一定的社会保障和福利措施，
5、韩国和日本
韩国在20世纪50年代以前还只是一个农业国，但是后来开始向工业发展，并成为欧美产业转移的投资地之一。在这个时期，大量的韩国农民工开始进城。由于韩国不存在户籍的问题，所以这些农民工可以自由地到城市居住。而且韩国的产业工人工资也比较高，这些由农民工转化而来的产业工人，已经可以供得起子女上大学了。到了1980年，农民工的子女中有相当的一部分转化成了庞大的中产阶级，这种转化使韩国的社会结构——两头小中间大的“洋葱型”变得非常稳定。
日本的农业人口相对比较少，因此，在第二次世界大战之前，日本就已经发展成为工业国了。在日本，无论工人是来自城市的还是农村的，都会实行终身的雇佣制，并提供全面的社会保险，建立起了亚洲最健全的劳动保障体系。日本的产业工人也同样有能力让他们的子女接受良好的教育。同时，他们还为20世纪六七十年代日本经济的发展，提供了大量的人才。
二、借鉴与启示
1、加强社会保障立法建设
国外经济发达国家或地区社会保障制度的建立，都是立法在前。到1995年为止，全世界已有168个国家和地区通过立法建立起社会保障制度。社会保障立法既保护了公民的合法权益，又保障了社会保障工作可以依法有序运行。我国正处于一个经济体制转轨时期，社会保障制度也处于改革和完善的过程中，虽然我国也通过国务院令的方式颁布了一系列有关社会保障的《条例》，对于规范社会保障行为有很大作用，但还没有出台《社会保障法》，这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。因此，国家需要尽快制定和颁布《社会保障法》，对各地的立法给予具体指导，减少差异性，增加共同点，以确保社会保障的有序运行。
2、尽快消除制度障碍
从国外农民工人的流动来看，几乎不受什么制度的约束，但在我国则不同，二元户籍制度一直是妨碍城镇化的主要制度缺陷，是进城农民面临各种歧视的基础性制度。目前小城镇的户籍基本放开，但由于制度惯性和部门利益的阻碍，农民工不能获得大中城市的户口，不利于农民转变为市民。必须创新户籍制度实现劳动力合理流动。《南方周末》一篇文章指出：“通过合理的制度性安排，让主要的经济贡献者分享财富，应该是一个社会和谐发展的保证。以1950年到1970年为黄金发展时期的日、韩和我国的台湾地区为例，他们能通过适当的制度安排让进城务工的人们分享财富，转化成城市人口，并通过公平的教育缩小甚至填平了下一代的差距。这使得他们的社会能较为稳健地发展。”
3、降低进入门槛，扩大社会保障覆盖面
农民工群体流动性大，平均接受教育程度不高，常常是以体力劳动为主。他们的平均工资水平远低于城镇职工，参加社会保险的能力十分有限，一般的农民工实际缴费年限很难达到15年。一个科学的合理的社会保障制度不能无视这些情况的存在。要着眼于更多的农民工参保，必须考虑到农民工收入偏低的实际情况，坚持低标准进入，实行低费率、低标准，并渐进式过渡到完全由用人单位缴费，农民工个人不缴费，以调动用人单位和农民工参保的积极性。在这方面，政府也应负起职责，加大对这些弱势群体的关注和扶持力度。
4、分类分层次推进农民工的社会保障制度建设
德国的社会保障体系是逐步建立起来的，其社会保险体系经历了由医疗保险、工伤保险、养老保险到失业保险依次建立的过程。我们没有必要重复这一线索，但是，我国社会保险体系的建立和发展，也应从我国实际出发，不搞“一刀切”，应根据农民工面临的社会风险以及有关风险对农民工的危害程度，针对农民工的自身需求，先解决农民工迫切需要的保障需求——工伤保险和医疗保险，再依次解决养老、失业、生育保险等。工伤保险不需要个人缴费，又不存在转移和接续的问题，容易得到用人单位和农民工个人的普遍接受。而大病住院也最易使农民工陷入贫困，因此这两类社会保险应优先解决。
5、建立社保机构的联网查询
美国的人口管理制度可以给我们不少启示，在国外，虽然人口的流动量很大且户籍管理十分松散，但由于所有的社会保障和福利都必须通过社保部门来核定和支付，因此最健全的人口数据不是在警察局，而是在社保部门。我们可以利用公安部门现有的强大的户籍和流动人口管理软件实现社保档案的全国联网。
6、社会保障基金可由私营机构而非政府机构经营管理
依国际经验，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理，且由多家经营而非独家垄断，政府主要从事制定和颁布社会保险政策、研究问题和进行宏观调控，这种基金经营方式也值得我们借鉴。农民工的社会保障基金管理机构与经营机构要分开设置，前者主要负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者主要负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。
7、须加强对农民工的培训
我国农民工群体的整体素质不高，这也是导致其在市场竞争中处于劣势的原因之一，因此有必要对失业的农民工进行职业培训。如今，不少国家已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道。如美国的《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等，要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补助。瑞典的年度研究报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训，其中约65%的经过专门培训的人，6个月内在公开的市场上找到了工作。美国每年再就业培训拨款70多亿美元，其它如法国为170多亿法郎，德国为80多亿马克，英国为30亿英镑。通过技能培训，能够增强劳动者技能，使其在竞争中取得优势。