社会保障财政制度研究
导言
一、建立和完善社会保障财政制度的必要性
（一）世界各国的社会保障实践表明，建立社会保障财政制度，给社会保障以稳定的财政支持，已是通行的国际惯例
（二）社会保障是一种具有一定公共品属性或者说外部性很强的产品，其主要提供者不可能是私人而只宜是政府，就必然要求以财政作为政府提供社会保障的后盾
（三）社会保障是一种宏观调控手段，政府负有运用社会保障进行宏观调控的职责，就必然要求有相应的财政作为其基础
（四）计划经济和经济体制转型给社会保障留下了一笔沉重的历史欠帐，政府对此有义不容辞的责任，财政就必然成为这笔历史欠帐的主要清偿者
（五）建立体现国家信用的社会保障财政制度，可使国民对社会保障建立稳定的心理预期
二、社会保障财政责任的界定
（一）社会保障财政责任的性质
（二）社会保障财政责任的内容
（三）社会保障财政责任的配置
三、完善我国社会保障财政制度的若干法律对策
（一）完善社会保障预算制度
（二）完善社会保障筹资制度
（三）完善社会保障财政支出制度
（四）完善社会保障基金投资制度
（五）强化社会保障财政的法律救济
结语：并不多余的思考
导言
建立健全社会保障制度是各国政府社会政策的重要组成部分，它直接涉及千千万万的社会成员的生、病、死、残等，是社会成员基本权益的保护伞，社会稳定的“安全网”，也是经济列车高速运行的“减震器”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。”而我国现阶段社会保障制度改革和社会保障事业发展所遇到的诸多障碍中，最需迫切克服者莫过于资金短缺。“钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”。充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和运行的物质基础。
一段时间以来，理论界在我国社会保障基金问题上的主流观点是为了避免“福利病”（社会中一部分人成为整个经济的免费搭车者）和几乎必然出现的人口老龄化问题，应该主要依靠“自我保障”实现经济中的激励安排。这种典型的新古典思想体现在政策上，以个人储蓄为基本特征的基金制度更适合中国当前国有企业改革现状。[1]另一方面，在经历了严重的养老保险、医疗保险供求平衡所造成的潜在社会问题后，部分理论和实践工作者提出了继续依靠财政安排、国家必须承担更大改革成本的思路。有学者在理论上彻底否定了基金制的效率假说，证明了纯粹的个人自我保险不仅不能促进经济效率，反而造成过度储蓄、利率下降，居民未来收入下降等一系列宏观经济后果；相反，依靠国家财政支出实现的社会保障安排却可以增进效率。这就从理论角度给中国社会保障制度建设提供了全新思路。[2]
本文在上述理论研究的基础上，大量借鉴经济学研究成果，从法学角度将社会保障与财政联系起来思考，探讨财政支持社会保障的制度，并对社会保障财政制度作出若干制度设计。
一、建立和完善社会保障财政制度的必要性
（一）世界各国的社会保障实践表明，建立社会保障财政制度，给社会保障以稳定的财政支持，已是通行的国际惯例。
几乎所有建立社会保障制度的国家，都重视财政对社会保障的作用。这主要表现在：（1）在许多国家的财政总支出中，社会保障支出占有相当的比重。（参见图1—1）（2）各国大都将社会保障资金作为财政管理的客体，有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算；有的将社会保障收支纳入政府专项预算，即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。这种情况以新加坡和日本比较典型。新加坡实行由雇主和职工缴纳公积金的社会保障制度，所筹资金统一由财政部下设的中央公积金局管理。日本政府设立了厚生年金和国民年金（包括投保人交纳的保险费、国库转移及基金投资收入）特别会计，两项年金的年收支余额要统一纳入财政投融资计划投入重点建设，使之得到保值和增值。（3）财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买政府公债，以保证结余资金的安全和保值增值。如美国将社会保障资金转入财政信托基金账户，90%以上购买国债由政府用于公共投资；日本将社会保障结余资金转作大藏省的资金运用作为政府投融资的重要来源；新加坡1990年公积金余额达390亿新元，其中320亿新元购买了政府公债，用于经济建设，还有一部分与解决人民住房需要结合起来使用。（4）运用各种财政政策去左右社会保障资金缴与用的规模和结构。如新加坡规定，任何一项社会福利政策或社会保险制度的制定，必须征求包括财政部在内的政府综合经济部门的意见，涉及财政收支政策的，由财政部决定；捷克规定养老金组织的成员必须得到财政部和劳动社会事务部的共同批准；还有不少国家对雇主缴纳的职业年金及年金投资收入免征收入所得税及资本收益税，激励补充性社会保障的发展。
即使是补充性社会保障，财政部门也负有参与管理、指导和监督的重大责任。英国有一个由有关部门联合组成的监督包括养老基金投资在内的金融市场的常设领导机构，即证券投资董事会，其主席是由财政大臣兼任，其下辖的个人投资、投资管理监督及证券期货三个委员会的主席均由财政大臣任命。
（二）社会保障是一种具有一定公共品属性或者说外部性很强的产品，其主要提供者不可能是私人而只宜是政府，就必然要求以财政作为政府提供社会保障的后盾。
市场经济是风险经济。市场竞争的优胜劣汰机制，使各个社会成员都有可能遭遇风险而难以依靠自身力量保障自已的基本生活。这样，从整个社会来看，总是存在着相当部分的社会成员需要外力的支持，以保障自已最基本的生存条件。但竞争中的优胜劣汰，并不等于对这部分社会成员放任不管，而听任其陷于悲惨境地。可社会公平问题是不能由市场机制解决的，大规模的社会保障活动不是任何单个的市场主体仅凭自身力量的能完成的，就只能寻求非市场的力量和方式。所以，在市场经济中，旨在解决公平问题的社会保障是现代政府必须承担的基本职责，这就决定了社会保障的最主要组织者和提供者是作为社会中心组织的政府。
社会保障虽然具有公共品的属性，但不等同于公共品。因为公共品具有两个重要特点：（1）消费行为的非对抗性，这意味着某人消费时不能排斥其他人对它的同时消费，或者由于这种排斥成本过高而得不偿失；（2）对消费者的非排他性，这意味着不能根据某人是否支付了费用来决定它的消费资格，也即多供给一个人消费的边际成本为零。而社会保障不具备公共品的第二个特点，多提供给一个人社会保障的边际成本接近平均成本。所以它是界于公共品与私人品之间的一种物品，准确地说，它是一种宜于由政府强制提供给公民消费的优效品（MERIT GOODS，一般是指对个人和社会均有益且效用高的特品）。于是，20世纪80年代开始了养老金制度改革，政府开始降低其提供公共资金而起的直接作用，增强其运用法律手段和监督手段而起的间接作用，例如，实施强制性个人养老金计划（更多地是由私人管理），对私人养老基金的负债和资产实施管制，等等。[5]
（三）社会保障是一种宏观调控手段，政府负有运用社会保障进行宏观调控的职责，就必然要求有相应的财政作为其基础。
经济发展具有波动性，社会保障有助于缩小其波幅和波长。通过组织社会保障收入，既可以均衡企业之间的经济负担，为在同一起跑线上展开公平竞争创造良好的外部环境；又可以对社会成员之间的收入分配差距进行必要的调节，缩小贫富差距。因此，欧洲经济共同体作为一个国家间的经济联合体，在1983年的一份文件中就明确指出，“社会保险不能简单地被看作是对国家的一种负担，而应该把它看作是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段”。[6]
具体而言，在经济不景气时期，由于失业人数增加，更多的人加入贫困线以下的队伍，社会保障用于失业救济和其他社会保障方面的支出必然增加。同时，由于失业增加，收入减少，货币积累减少，社会保障的收支状况表现为支出大于收入，或支出的增长快于积累的增长，使国民的货币收入不会大幅度减少，或者维持在一个相对稳定的水平上，以减缓经济萧条的冲击；并成为保证个人消费的手段，从而增加需求，推动经济的发展。在经济繁荣或经济膨胀时期，就业人数剧增，人们的收入大幅度增加，其结果一方面是使社会保障资金积累的速度加快、数量增加和规模扩大；另一方面使更多的人脱离贫困状况，用于失业救济、困难补助及其他社会保障方面的支付减少，社会保障表现为收入或积累大于支出。与此同时，个人收入量在一定程度上相对减少，社会保障在需求过程中起到一定的抑制需求的作用，有利于经济稳定地发展。对此，萨缪尔森进行了阐述：“在繁荣的年份，失业准备基金不断增长，而且还对过多的支出施加稳定性的压力，相反，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降，其他的福利项目也自动发生稳定性的反周期的作用。”[7]
这一点对于理解社会保障与扩大内需的关系是十分重要的。到1999年第二季度，我国城乡居民存款大约达6万亿元，其中20%的高收入人口拥有储蓄存款的75%以上，而20%的低收入人口仅拥有储蓄存款的4%以下。我国经济低落、内需不足的主要原因是消费需求不足，而消费需求不足，是因为社会保障体系不健全，占社会总人口80%以上的居民预期支出增加，就只好压缩即期消费，增加储蓄以预防不测。刺激消费需求的措施应该是完善社会保障体系，使居民树立正确的心理预期，以提高边际消费倾向，增加消费需求。倘若对社会保障增加财政支出，可以形成良性循环，它比投资拉动更直接。1998年以来，在亚洲金融危机的影响下，我国经济遇到了需求不足的矛盾，经济增长放慢，下岗职工增加，企业养老金欠发较严重。我国政府运用积极的财政政策，扩大内需、拉动经济增长，措施之一是加大财政对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业、离退休人员养老保险金开支，为启动经济增长发挥了重要作用。[8]
（四）计划经济和经济体制转型给社会保障留下了一笔沉重的历史欠帐，政府对此有义不容辞的责任，财政就必然成为这笔历史欠帐的主要清偿者。
社会保障费用属于劳动力再生产费用，必须在社会总产品中进行统一的扣除[9]。劳动者只要履行了为社会贡献劳动的义务，就能获得为自身及其供养亲属享有社会保险待遇的权利。但在计划经济体制下，政府重视政治和经济职能的实施，对社会职能的运用有所忽视，长期让位于“一要吃饭，二要建设”的考虑和安排。建国以来，为加快社会主义建设步伐，我国长期奉行“建设型财政”的指导思想，国家财政每年都安排相当大比重的财政支出用于经济建设投资，历史上这一比重最高时一度超过50%，长期以来沉淀积累形成了6亿元经营性国有资产。而对职工却实行低于国际平均水平数十倍、上百倍的低工资，劳动力再生产费用的支付，被严重扭曲。这种理应被“扣除”的部分，不是以利税形式上缴国家财政，就是留在企业发展再生产。国有资产的很大一部分是由职工必要劳动形成的，相当于职工按照工龄向国有企业的投资。今天的社会保障基金不足，实际上是优先积累生产基金、挤占消费基金和社会保障基金的结果。可见，社会保障的欠帐是旧体制的历史遗留，社会保障问题是有其历史继承性的。
在计划经济转向市场经济的各项改革中，社会保障制度改革应当先行；在各项发展目标中，社会稳定和政治稳定应当优先。而改革20年来，对社会保障制度改革却是采取拖延政策。[10]企业改革始于1978年，社会保险制度改革以1986年7月国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志才开始，直到1995年《劳动法》施行才全面展开并加大力度。社会保障制度改革的滞后，带来了两种不利后果：一是扩大了需要社会保险的“老人”和“中人”的规模。1978——1995年期间，全国城镇国有、集体、其他单位新就业职工人数12269·1万人，其中国有单位7738万人，集体单位3980·1万人，其他单位550万人，占全国城镇职工人数的82·3%。[11]即十分之八的职工属于改革以来的“新人”，但大部分已变成“中人”，许多“中人”已变成“老人”。[12]二是浪费了新筹集社会保险基金的良好机会。在企业改革之初，如果同步实行社会保险基金统筹，绝大部分国有企业都还有缴纳社会保险费的能力，而到后来全面推行社会保险基金统筹时，国有企业大面积亏损，许多企业濒临破产，已失去了缴纳社会保险费的能力。可见，社会保障制度改革的滞后，提高了社会保障制度改革的成本。
旧体制和改革安排失误所造成的社会保障历史欠帐，导致了社会保障基金收不抵支，形成巨额赤字，仅养老保险赤字估计高达3万亿元。[13]造成如此巨大的缺口，其原因无论是在旧体制还是在改革安排失误，政府都有不可推卸的责任。在这种情势下，政府唯有构建公共财政框架，运用调整财政支出结构、变现部分国有资产存量转作社会保障资金等财政手段，才可能还清历史欠账，消除社会保障赤字。
（五）建立体现国家信用的社会保障财政制度，可使国民对社会保障建立稳定的心理预期
在我国这样一个政府威权深厚的国家，任何事情一旦由国家信用支撑，老百姓就可建立稳定的心理预期。这在我国银行运营上表现得淋漓尽致。在建立和完善我国的社会保障制度过程中，充分利用这笔无形资产（或社会资本）十分必要。由财政支持社会保障，就会给老百姓输送一个国家信用的信号，可以给受保障人带来很强的心理安慰。尽管它实质上只是将原来国家出资部分的出资方式变暗补为明贴，而并非改变社会保障基金中国家、企业、个人三方面出资比例，使国家出资部分明朗化，但企业、个人却可以清楚地感受到国家对其实行的社会保障，从而对社会保障建立稳定的心理预期。
当然，现实中稳定的心理预期，并不表明制度设计可以草率，因为由财政支持社会保障也可能产生“免费午餐”的负面效应，形成道德风险。阿罗在研究健康护理的福利经济学时就指出：“在多数情况下，人们不愿意为自已的健康交保险费，保险费经常是部分或全部由雇主支付，或由政府下设的某个社会保障计划缴纳，若保费由雇主缴纳且承担了健康护理的全部费用，那么健康服务对保险人来说就成了一种免费物品，以致造成对这种物品的过度消费。”[14]这实际上就是说明由财政支持的社会保障最容易产生问题的表现形式是道德风险。1978年我国颁布《职工退休办法》后所引起的一大部分尚未达到国家法定退休年龄的职工提前退休，以及1998年1—8月全国行业和地方共有71·3万人违规提前退休，一个重要原因是制度机制存在的不合理现象，以及由此诱发的道德风险的发生。事实上，1996年后对离退休金实施了调整机制，但一些在岗职工因企业不景气或下岗等原因而没有增加工资，形成了“在岗不如退休”的局面，这种状态下很难防范道德风险效应。可见，在对我国社会保障财政进行制度设计时，必须充分考虑道德风险。
二、社会保障财政责任的界定
社会保障财政责任，即财政对社会保障的责任，是政府的社会保障职能与财政职能的有机结合，是政府对社会保障承担责任的财力基础和基本形式。从性质、内容和配置等角度界定社会保障财政责任，是设计社会保障财政制度的理论基础。
（一）社会保障财政责任的性质
在现代市场经济中，社会保障财政责任具有如下几种基本属性：
1、帮助责任。《宪法》第45条规定，我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业；国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属，帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。《劳动法》（1994年）第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况上获得帮助和补偿”。社会保障财政责任，就是财政代表国家和社会对公民提供物质帮助的责任。正因为是一种帮助，由财政所供给的社会保障水平，既不可能满足公民的全部生活需求，也不应当遵循等价交换原则而要求公民作出对等的贡献。明确这一点，对于控制财政的社会保障支出水平和规模是有意义的。
2、有限责任。社会保障除政府参与外还有其他多种社会参与者，财政所供给的社会保障只是社会保障体系的一个组成部分，必须与其他社会保障相结合。不应当将社会保障的全部负担都推给财政，而应当划清财政责任主体与其他责任主体的社会保障责任界限。究其原因，一是由于政府财力有限，仅负维持社会成员基本生活的责任，不可能统包统揽。以失业为例，失业保险只是供养了失业者，并没有从根本上解决失业问题。因此要真正解决失业，还必须努力发展经济，增加就业岗位。二是由于政府社会保障的统一性与各地区、各部门、各企业、各层次社会成员的差异性之间存在矛盾，实行多种保障形式相结合，能较好地解决这一矛盾。在这里，政府社会保障虽然居于主导地位，仍还需要企业内部保障作辅助；并且政府社会保障还需要与商业保险分工和配合。
3、基础责任。公民需要保障的生活需求是多层次的，其中最低层次是基本生活需求，此种需求若得不到满足便不能生存。国家提供社会保障的首要任务就是保障公民的基本生活需求，其实质就是保障公民的生存权。因为各国的社会保障都以国家基本保障即国家直接组织和面向全社会并且统一水平和规则的社会保障为主干，局部性、内部性、差别性的补充保障只能是辅助性的。所以，财政对社会保障的责任，应当是为实施国家基本保障而提供资金支撑的责任。这种责任是其他责任主体的社会保障责任的基础。基于这种责任，由财政资金支撑的项目有：（1）政府设立的公立医院的全部成本，包括药品的成本；（2）基础养老金当年收不抵支的部分；（2）救助最低生活保障线以下的贫困人群；（3）保障最低生活需要的住房；（4）满足社区服务最低需求的设施；（5）失业下岗人员培训的基本条件和培训期间受训人员的生活补助金资助；（6）部分甚至大部分承担社区服务的非营利组织的服务成本；（7）基础养老金、失业救济金和贫困居民救济金因物价上涨而损失的部分。
4、最后责任，也称“兜底责任”。财政是社会保障的“保障”。社会保障主要是为了弥补市场缺陷，一旦社会保障基金入不敷出，财政扮演着“最后风险承当者”的角色。各国财政几乎都要对社会保险基金给予适当补助，有的是弥补保险基金赤字，有的是承担保险费开支。瑞典《国家保险法》（1962年）就规定，社会保障基金来源于雇主缴纳的保险费，基金不足时由国家财政补贴。在我国尚未建立财政对养老保险补助制度的条件下，为弥补各地养老金的拖欠，1998年中央财政拨款60多亿元，对养老保险收不抵支进行了应急补助。
5、转移支付责任。财政支出按其性质划分为购买支出和转移支出两大类，转移支出主要包括社会保障支出、补贴支出、捐赠支出与债务利息支出等，其中社会保障支出已超过其他一切项目而位居榜首，如美国和英国的社会保障支出都占财政支出的40%左右。[15]正因为社会保障财政责任属于财政转移支付责任，社会保障财政应当坚持公平原则，一方面以税或费形式强制性地从社会成员尤其是富裕阶层集中收入，另一方面以保险待遇、福利待遇等支出形式向社会成员尤其是贫穷阶层转移支出，从而形成大规模的财富由富向穷的社会性流动。
6、法定责任。社会保障是政府为了弥补市场缺陷而设置的，倘若政府无力承担，任社会各方面自愿承办，自找门路，各行其事，甚至有利则多办，无利则少办或不办，那么就不是在弥补市场缺陷，而是在进一步扩大市场缺陷，进一步引起社会不公。因此，应当将社会保障财政责任法定化，财政必须依法定标准、以法定方式为社会保障承担资金支持责任，各级政府都不得减免和推卸这种责任。我国改革社会保险费用由国家统收统支的作法，但这决非意味着国家对社会保障不再承担财政责任，更不能笼统地解释为国家可以减轻或免除在社会保障中的责任。有学者主张要减轻国家责任，在理论上是错误的，在实践上是有害的。据原劳动部统计，1993年社会养老保险基金征收比率为92%，1994年只有84%，个别地区还不到80%，并有继续下降的趋势，其原因主要是征收法律依据不足，法定责任不明确所致。在这种背景下，如果不从法律上强调社会保障财政责任，很可能只会乱上加乱，而达不到预期的目的。
（二）社会保障财政责任的内容
财政对社会保障所承担的责任具有多项内容，对不同的社会保障项目，责任内容也不尽相同。归纳言之，社会保障财政责任的内容大致分为财源责任和管理责任两大类。
1、财源责任
财源责任，即财政作为社会保障的资金来源所承担的责任。其中包括：（1）筹集资金的责任。财政应当以征收社会保障税和费、发行社会保障债券和彩票、变现国有资产等方式，为社会保障筹措所需资金。（2）分配资金的责任。财政应当以财政支出预算的形式在各种财政类型之间、社会保障各项目之间、中央和各级地方之间合理分配社会保障资金。（3）提供资金的责任。财政应当遵循社会保障预算的安排，按照专款专用的原则，以拨款、补贴等方式，向社会保障经办机构和服务机构供给资金。
财政是社会保障活动的财力总后台和根本支柱。财政提供社会保障基金一般有三种形式：[16]（1）社会保障法直接规定国家负担的份额；（2）以让税的形式负担，即对用人单位缴纳的社会保险费税前列支，对被保险人缴纳的社会保险费税前扣除；（3）社会保险基金出现缺口时，由中央财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。后两种形式在我国被普遍采用。[17]如《国有企业职工待业保险规定》中规定，企业缴纳的待业保险费在缴纳所得税前列支；《广东省企业职工社会工伤保险规定》中规定，私营企业、个体工商户在经营收入中提取，施工企业在工程造价中列支，其他企业和企业化管理的事业单位在营业外列支；《海南省职工医疗保险暂行规定》中规定，企业分担的医疗保险费，可在税前列支；《上海市城镇职工养老保险办法》中规定，企业和自收自支的事业单位在税前列支；在职人员工资收入中缴纳养老保险费的部分免征个人所得税；在养老保险基金不敷支付时，由地方财政给予补贴。有学者指出，我国社会保障财政支持的主要问题是缺乏力度、规范化、透明度和公平性不够。政府对社会保险的财政支持，需要在量上加大力度；克服人为因素，将财政支持的原则和比例纳入法律条文，与民知晓，受民监督；对人为原因造成基金短缺的地区，应以借贷方式助其渡过难关，而不是补贴亏空。[18]
2、管理责任
由于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配，影响财政分配关系，财政有责任管理社会保障资金运行的全过程，以保证基金既能及时筹集起来和支付出去，又与财政、企业和个人的经济承受能力相适应。其主要内容有：（1）参与制定社会保障政策，为社会保障基金的筹集和分配提供标准；（2）编制和执行社会保障预算，平衡社会保障基金的收支；（3）参与社会保障基金的征管，确保其及时足额上缴；（4）将各种来源的社会保障基金统一纳入财政管理的范围，并按社会保障项目的不同，分设财政专户储存，确保专款专用；（5）对社会保障基金的运营进行跟踪监管，确保其安全和保值增值；（6）规范社会保障财务管理及其监管，研究和制定与社会保障相关的财务制度，从较高的层次规范和监督社会保障财务收支活动。
我们注意到，有少数国家如智利等国，将养老保险基金等个别项目与事务交由私人机构管理，但实质上还是由政府监督其运行，并由财政承担最终责任，而私人机构承担的只是一定的养老保险实施或运行之责，不是通常意义上的管理责任。