学生伤害赔偿法律制度研究（四）
八、防范学生伤害事故应采取的措施
（一）学校对教育者应该采取的安全防范措施
1、增强教育者的法律意识和保护学生的安全意识
在学校安全工作中应贯彻以预防为主的方针，要立足于不出事儿，特别是不出大事儿。要做到这样，我们必须把工作做到前头，增强预见性，把工作做细致、做全面、做扎实。我们的先贤曾经说过“凡事预则立，不预则废”还说过“千里之堤，溃于蝼蚁之穴”、“大风起于青萍之末”对于干系重大的学校安全工作，我们决不能只停留在口头上，一般性号召上，应当从学校工作的各个环节上采取严密措施，要及时查找、分析各种漏洞和隐患，把各种危险消灭在萌芽之中。
学校管理者与教育者法律意识的淡薄是引发学生伤害事故的一大原因。因此，在学校领导加强自我法律意识与提高管理水平的同时，对教师应该开展法制教育、纪律教育和安全教育，使教育者树立对学生人身安全负责的法律意识，这是做好学生伤害事故防范工作的基础。通过各种形式组织教师学习有关的法律知识，了解国内外已经发生过的学校伤害事故的典型案例，使教师清楚地认识到伤害事故的严重性以及防范事故的重要性，从而严格地按照有关法律法规开展教育工作，树立防范伤害事故发生的法律意识，形成时刻注意保护未成年学生安全的习惯。
2、加强教育者的职业道德教育
加强教育者的思想素质和职业道德教育是防止学生伤害事故发生的重要措施之一。陈旧、错误的教育思想是导致教育者违反教育法律、酿成学生伤害事故的主要原因之一。只有树立新的素质教育思想和教育观念，才能杜绝教师体罚学生等违法行为，从而使教师能够科学的教育规律教书育人，防止教育方法简单化、粗暴化。也只有从思想上解决教育者的错误观念，才能使教师伤害学生的事故不再出现。教育广大教师具有良好的思想观念不仅是热爱学生、顺利实施教育活动的前提，也是保护学生、依法施教的前提。
要定期对各种教学设施进行安全检查。如旗杆、饮水、用餐、桌凳、教室、楼梯、安全通道、疏通指示箭头、体检、消毒等。要求学校做到“四个到位”即安全到位、制度到位、设施到位、管理视野到位。
3、提高教育者的心理素质
教育工作者在教育教学过程中对学生心理上和身体上有意或无意的伤害，除了教师受陈旧落后的教育思想和思维方式的影响，法律意识和安全意识淡薄等原因外，另外一个重要的原因就是教师的心理健康水平低下，调节不良情绪的能力较弱。心理健康出现问题的教师往往不能保持良好的情绪状态，驱除烦躁、抑郁或焦虑情绪的能力较弱，因而不能拥有宽大的胸怀，宽容学生的“过错”，并且容易将工作压力或自己个人生活的不幸转嫁给学生，将一己私怨发泄给学生。因此，消除教师不正常的心态情绪，使其树立健康向上的积极的工作态度，是预防教师对学生造成人身伤害的重要措施之一。
4、对教育者进行应急措施教育
未成年学生作为无民事能力或限制民事能力人，在遭遇伤害事故，特别是意外伤害事故的时候，往往没有能力应对，或者不能很好地处理。在这种情况下，教师首先必须学习和掌握紧急救护措施。这样，当意外事故或自然灾害突然降临时，教师就能临危不乱，镇静地应对和处理事故，有效地组织学生逃离危险环境，从而极大地降低学校伤害事故对学生造成的人身伤害程度和范围。
（二）学校对学生应该采取的安全教育措施
1、对学生进行安全防范教育，增强其安全意识
学生是学校人身伤害事故的受害主体，故此，学生自身是防范学校伤害事故的重要影响因素，使学生树立起自我保护和防范伤害事故的意识，增强其自我保护能力，是减少和避免学校伤害事故发生的关键。因此，学校应该根据不同年龄学生的心理特点和身体发育水平，结合教育教学的实际，通过丰富多彩的形式，有针对性和时效性地对全体学生进行安全教育。学校可以通过让学生学习和了解一些典型的学校伤害事故的案例来认识伤害事故的严重性，从而刺激学生自觉形成对防范事故的主动性和警觉性，树立起强烈的自我保护意识。此外，对学生进行安全教育需要经常化。针对未成年学生身心发育的特点，对学生的安全教育应该形成制度，经常进行。建立学校安全制度。包括用餐、饮水、上楼、下楼、课间操、体育课、外出活动、运动会、实验操作等，都应当订出“活动须知”经常向学生进行安全教育。
2、对学生进行心理健康教育，增强其心理承受能力。
我国现在的中小学生，生活内容相对单一。学生经常都是从家庭到学校，从书本到课堂，加之我国社会相对稳定，学生生活经历简单，因此，心理承受能力十分有限。此外，家庭教育重心倾斜，也是造成未成年学生心理承受能力和心理素质较差的原因。由于片面追求理论知识的学习，追求升学率，学习成绩成了家庭教育的惟一重心，学习也成了学生的一种心理包袱；有时，过重的学习负担使学生们容易产生心理障碍，形成自残或伤害他人的心理倾向。在遇到困难和挫折时，心理承受能力较差的学生们要么是惊慌失措，要么是盲目冲动，完全不能够以正确的态度冷静地应付和处理。
要提高学生的心理承受能力，学校应该加强学生的思想品德教育，帮助他们树立正确的人生观、价值观和世界观，克服中小学德育教育中普遍存在的流于形式、空洞说教的现象。需要特别说明的一点是，在解决学生心理健康问题方面，不能仅仅用德育教育取代专门的心理健康教育，未成年学生心理健康中存在的某些问题需要专业的心理健康教育才能解决。因此，学校应该开设心理健康教育课程，并且应该聘任专业的心理教师专门负责对学生进行心理咨询和辅导，积极引导，帮助他们克服心理障碍，增强学生的心理承受能力，使他们能够经受得住压力、挫折、失败和困难，及时消除引发伤害事故的主观因素，从而避免因学生心理障碍而导致的学校伤害事故的发生。
3、对学生进行紧急救护和安全避险、逃生教育，增强其抗拒灾害的能力
缺乏自救措施，不了解基本的避险、逃生方法是未成年学生难以防范突发意外事故、保护自身安全的主要原因之一。目前，我国的中小学校对学生的安全教育工作没有给予足够的重视，开设有关紧急自救和安全避险、逃生课程的学校不多，有关学生自我保护方面的专门教材也寥寥无几。学校对学生进行此类教育显得尤为急迫。学校可以通过课外活动、专题讲座等各种生动活泼的形式组织学生学习和掌握紧急救护的基础知识和方法，还可以请公安消防部门的干警来到学校，为学生们讲解和模拟如何预防火灾，以及一旦发生火灾如何安全逃生的方法。通过理论上的教育和实践中的训练，培养学生应付意外伤害事故的能力，从而有效地保护自己。
4、组织学生经常参加体育锻炼，增强学生体质
目前，学校伤害事故频繁出现的一个重要原因是学生体质较弱。由于我国现行的教育体制和其它一些社会原因，教育片面追求理论学习，学生们被迫将大部分时间用来应付繁重的学习任务，进行体育锻炼的机会少之又少。而青少年身体正处于发育的旺盛期，缺乏必要的体育锻炼和运动不但影响到青少年的健康发育，而且容易造成体质脆弱，导致伤害事故的发生。因此，教育并组织学生经常进行适宜的室外体育锻炼是十分重要的防范措施之一。树立积极的防范意识是防止伤害事故发生的重要前提。而积极的防范意识的形成需要全体教育工作者、学生、家长和社会对学校伤害事故有一个明确、深刻的认识，充分了解伤害事故对未成年学生所造成的严重身心健康损害，意识到学校伤害事故发生的不可预见性，从而树立起一种具有高度预见性、高度敏感性、高度主动性和高度警惕性相结合的综合防范意识。通过学校、教育者和全体学生的共同学习和努力，学校伤害事故就会尽可能被避免，学校正常的教育秩序就会得到保证，学生和广大教师的合法权益也会受到保护。
九、学生伤害事故赔偿制度的立法缺陷及其完善
教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》（以下简称《办法》）于2002年9月1日正式实施，这为全国2亿多学生、各类学校和广大学生家长处理学生伤害事故提供了一个解决纠纷的模式和分清责任是非的依据。《办法》对涉及学生伤害事故处理的问题作了较好的规定，但也存在一些立法缺陷，需加以完善。将来可考虑以现行的《学生伤害事故处理办法》为基础，结合相关的法律法规，构建我国的学生伤害事故处理法律体系。
（一）法律效力层次过低
《办法》明确了学生伤害事故的责任和赔偿原则，规定了事故处理的程序，这无疑为妥善处理学生伤害事故提供了依据，有利于此类纠纷的解决。但由于其法律效力层次过低，必然影响到其应有作用的发挥。
根据我国《立法法》第七十八条、第七十九条、第八十条的规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。《办法》是以规章形式即教育部令第12号颁布施行的，属于位阶较低的部门规章。根据《立法法》确立的上位法优于下位法、同位阶的法律规范具有同等的法律效力并在各自的权限范围内施行等法律适用原则，作为教育部制定的行政规章，《办法》不得违反法律、行政法规的规定，并只能在教育部的权限范围内施行，为教育行政部门及学校处理学生伤害事故提供法律依据。如果《办法》的规定违反了法律、行政法规的规定，则其规定当然无效。由于学生伤害事故中的法律责任主要是侵权民事责任，而我国的《民法通则》对此已有较为全面的规定，因此，在处理学生伤害事故时，首先应当适用《民法通则》的有关规定而不是《办法》的规定。
另一方面，人民法院在审理案件时，是以法律和行政法规、地方性法规为依据的，规章只能起参照作用。因为目前我国规章的制定权限还不够明确，有些规章是否符合法律、法规的规定难以确认，实践中立法部门化的倾向不同程度地存在，而我国法院对抽象行政行为又没有司法审查权，不能审查和撤销行政机关制定的法规、规章等具有普遍约束力的规范性文件。在此情况下，人民法院审理案件只能参照规章，规章与法律、行政法规的规定不一致的，适用法律、行政法规；对不符合法律、行政法规的规章，人民法院不予适用。因此，人民法院在审理学生伤害事故的案件时，并不会也不能将《办法》作为判案的依据。
由于《办法》的效力层次过低，借鉴上海市的做法，一些地方正在酝酿出台相关的地方性法规，这不失为一种权宜之计。但笔者认为，学生伤害事故是一个全国性的、普遍性的问题，地方特色并不明显，因此还是以更高位阶的法律或行政法规的形式加以规范更好。为此，笔者建议在尽快完善教育部《办法》的基础上，由国务院提交全国人大常委会审议通过相关的法律，使学生伤害事故的处理真正做到有法可依。
（二）《办法》与民事法律相抵触的表现及其完善
学生伤害事故的法律责任主要是民事侵权责任，应根据《民法通则》、最高人民法院的有关司法解释进行认定和处理。《办法》作为部门规章，只能在不与民法等法律相抵触的前提下，在法律规定的权限范围内对学生伤害事故的处理作出规定，如根据《教育法》、《未成年人保护法》及有关法律法规，《办法》明确了学校在教育、管理、保护学生方面的责任和教育行政部门的管理职责，规定了事故处理的程序，这些都是符合教育部权限范围的。但是，《办法》也存在与民事法律相抵触的方面，主要表现在：
1、在民事责任的承担方式上，根据《民法通则》第一百三十四条规定，有停止侵害、消除危险、赔礼道歉、赔偿损失等10种，而学校却将学生伤害事故中的民事责任承担方式仅限于赔偿损失，这显然是违反民事法律规定的。
2、在民事责任的承担主体上，根据《民法通则》第一百二十一条规定，“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”，显然，教育行政部门如果在执行职务中，侵犯学生的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。而《办法》第四章“事故损害的赔偿”中对教育行政部门应负的民事责任只字未提，在第五章“事故责任者的处理”的第三十四条中，将教育行政部门应负的责任限定于行政责任和刑事责任，这无疑有为教育行政部门规避应负的民事责任之嫌。这是既不合理也不合法的。
3、《办法》第十一条规定：“学校安排学生参加活动，因提供场地、设备、交通工具、食品及其他消费与服务的经营者，或者学校以外的活动组织者的过错造成的学生伤害事故，有过错的当事人应当依法承担相应的责任。”这一规定也与民法相抵触。因为在这些情况下发生的学生伤害事故，向学生承担民事责任的应当是学校。由于是学校安排学生参加活动，所以是学校与提供场地、设备、交通工具、食品及其他消费与服务的经营者、学校以外的活动组织者存在民事法律关系，学生与这些加害人并不存在民事法律关系；当发生伤害事故时，学生依法只能要求学校承担民事责任，而不能直接要求加害人承担民事责任。学校在承担民事责任后，依法有权向加害人追偿。所以本条应当修改为：“学校安排学生参加活动，因提供场地、设备、交通工具、食品及其他消费与服务的经营者，或者学校以外的活动组织者的过错造成的学生伤害事故，由学校向学生承担民事责任。学校向学生承担民事责任后，有权向有过错的经营者、活动组织者追偿。”
（三）《办法》应规定而未规定的内容
1、关于举证责任
举证责任，是指法律要求诉讼当事人对自己所主张的事实，提出证据加以证明的责任。在处理学生伤害事故时，作为受害人的学生，如果要求学校承担民事责任，那么是由学生还是由学校承担举证责任？《办法》对此未作任何规定。
学生伤害事故通常是侵权行为引起的，对侵权行为提起的民事诉讼为侵权之诉。根据我国《民事诉讼法》和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民诉证据规定》的规定，在一般侵权之诉中，遵循的是“谁主张，谁举证”的原则，即由原告就被告应承担侵权责任进行举证。如《民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”《民诉证据规定》第二条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。”“没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”而在特殊侵权之诉中，对于某些侵权构成要件，应按照法律规定由被告承担举证责任，即“举证责任倒置”。如《民诉证据规定》第四条规定了八种特殊侵权之诉中的某些侵权构成要件由被告承担举证责任。造成学生伤害事故的侵权行为有一般侵权行为，也有特殊侵权行为。如《办法》第九条第（三）、（八）、（九）、（十）等为一般侵权行为，而第（一）项应属于特殊侵权行为。
此外，《办法》中规定的有些侵权行为不属于《民诉证据规定》第四条规定的八种侵权行为之列，而如果作为一般侵权行为由受害学生承担举证责任，则明显对学生不利，也不公平。例如，根据《办法》第九条第（二）项的规定，学校的安全保卫、消防、设施设备管理等安全管理制度有明显疏漏，或者管理混乱，存在重大安全隐患，而未及时采取措施造成学生伤害事故的，学校应当依法承担相应的责任。但是，谁来举证证明学校的安全保卫、消防、设施设备管理等安全管理制度有明显疏漏，证明学校管理混乱，存在重大安全隐患且未及时采取措施，并造成学生伤害事故的发生？由于学校的这种侵权行为并不属于《民诉证据规定》第四条规定举证责任倒置的情形，所以似乎只能由受害学生承担举证责任。但是，受害学生显然很难承担这样的举证责任。而学校对本校的安全保卫、消防、设施设备管理等安全管理制度是否有明显疏漏，是否管理混乱，是否存在重大安全隐患且未及时采取措施，学校比学生更加清楚，或者说更有条件与可能予以判定，因此，应当依照《民诉证据规定》第七条的规定来确定举证责任的承担，即：“在法律没有具体规定，依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时，人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。”从举证能力的强弱及证据距离看，显然在这种情况下，学校距离证据更近，更有能力提供证据。让更容易提供证据的学校一方举证，不仅公平，而且还更加有效率，更加节省举证成本，举证不能的机率也大大减少。
作为处理学生伤害事故的规范性依据，《办法》应当根据民事法律的有关规定，对哪些情况下由受害学生承担举证责任，哪些情况下由学校举证作出明确规定，以利于更好地依法处理学生伤害事故。
2、关于精神损害赔偿
在学生伤害事故处理中，受害学生一方能否提出精神损害赔偿的请求？《办法》对此未作明确规定。教育界、法学界对此争论激烈。笔者认为，根据最高人民法院2001年2月26日颁布的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定，学生伤害事故赔偿范围应当包括精神损害赔偿。《解释》第一条明确规定：“自然人因下列人格权利遭受非法侵害，向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理：（一）生命权、健康权、身体权；（二）姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权；（三）人格尊严权、人身自由权。”“违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”据此，受害学生在人格权利遭受非法侵害后，当然有权要求侵权人赔偿精神损失。受害学生死亡的，根据《解释》第七条的规定，其父母或其他近亲属有权提出精神损害赔偿的请求。
由此可见，《办法》应根据《解释》，在第四章“事故损害赔偿”中对精神损害赔偿作出明确规定，以保护受害学生的合法权益。
（三）学生安全方面的责任区分和明确
《办法》对学校责任、学生责任、第三方责任、混合责任等不同情形下的责任承担问题在总体上作了较好的分配，但未对学校、学校的举办者、教育行政主管机关在学生安全方面的责任予以区分和明确，这显然不利于事故的处理。
1、学校责任
笔者认为，学校责任应体现为：①学校在教学活动中是否尽到了管理责任，如是否落实了安全保护措施，以确保校舍、设备、设施等的安全；②学校是否尽到了教育责任，如是否制定了有关学生人身安全的规章制度并教育学生遵守规定；③学校是否尽到了照顾学生的责任，如是否及时制止学生和他人的不当行为，以及在学生受到伤害和发生疾病时，是否采取了积极的救治措施；④学校对办学经费问题、校舍场地设施的安全问题学校安全事故等负有报告的义务。
2、学校举办者责任
学校的举办者和学校是两个不同的概念。学校的举办者是指各级人民政府、行业主管部门和民办学校的出资人。学校举办者的责任在于：①保证学校有基本的办学经费以维持正常的教育管理工作；②为学校提供符合安全标准的必要校舍、场地、设施、设备的资金投入和人员的配备；③预防和消除可能造成学生人身伤害的危险。
3、教育行政部门责任
教育行政部门的责任在于：①对学校办学条件进行评估并向办学者进行反馈和报告；②对如何搞好学校安全工作进行指导并提出建议和意见；③对学校的安全工作作出部署、指导和督促；④对已经发生的学校安全事故进行协调，帮助学校妥善处理事故。
结语
通过以上分析，可以得出结论：解决学生伤害事故问题的出路一在积极预防，二在明确责任，三在赔偿责任的社会化。积极预防是解决问题的最佳选择，明确责任是解决问题的关键，赔偿责任的社会化是解决问题的现实出路。只要办学就会存在一定的风险，这是学校办学活动不可回避也是无法抗拒的一个现实。由于缺乏充分有效的救济渠道，导致受害学生的合法权益不能得到有效的保护，同时也给学校办学者背上了沉重的包袱，制约了学校正当教育活动的开展。中小学校作为非营利机构，对由于学校事故而产生的巨额赔偿往往力不从心，学校无奈，家长埋怨。而社会又普遍同情处于弱势的受伤害学生，法院判决或多或少地受到这种心态的影响。所有这些因素都使得学校事故问题成了一个十分敏感和难以解决的问题。
学校事故问题的复杂性在于，大而言之，它涉及到了学校、社会和家庭的和谐问题，小而言之，它涉及到了法律、伦理和教育的学理问题。因此解决这一问题就应当树立两个出发点而不是一个出发点，即既要立足于保护学生的合法权益，给学生创造一个健康、安全的成长环境，同时又能给学校的办学活动松绑，使学校能够按照教育本身的规律做好教育工作。根据国外解决这一问题的经验，本文认为，把学校的办学活动纳入保险责任范围，使学校事故的赔偿责任社会化，这是解决当前学校事故问题可供借鉴的思路。在中小学设立和推广未成年学生意外伤害险可以有效地解决当前学校事故中的两难问题，既有利于保护学生的权利，又给学校工作松绑。建立未成年学生意外伤害险的一个困难是资金问题，要充分发挥政府和社会力量多方面的积极性，从政府财政、学校创收以及社会捐资等多渠道筹集投保资金，参加保险，把办学的风险和赔偿的责任适当分散到社会，使受害学生的权益得到保护，同时也使学校消除后顾之忧，全心全意做好学校工作，培养高素质的人才。
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致谢：本文在写作过程中，得到了山东大学法学院刘保玉教授的大力帮助和耐心指导。山东水利职业学院和山东省曲阜市、日照市有关学校为本文的写作提供了大量的第一手资料，许多领导和老师给予了热心的支持和帮助，在此一并表示感谢！
论文发表
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[3]2004年9月《社会主义政治文明若干问题探悉》，《山东水利职业学院院刊》2004年9月第3期，5—8页，第一位次。
颜廷松