听证笔录在行政处罚中的地位

　　行政处罚的听证笔录，是指听证主持人（行政机关的非本案调查人员）在行政机关案件调查人员、当事人及其代理人、证人、鉴定人、翻译人员和其他有关人员的参与下，共同就案件事实、理由及依据的适用展开充分辩论、质证后就此作出的关于听证全过程的完整的、客观的记载。在《行政处罚法》颁布、实施之后，听证笔录在行政处罚中的效力问题，无论是理论界还是实务部门都存在争议，产生许多分岐。主要观点有四种：

　　1、听证笔录应当作为行政处罚决定的重要依据。理由是：经过听证之后的证据和陈述笔录，应该说比行政机关案件调查人员的调查终结报告更客观、真实，与其他证据相比，听证笔录及确认过的证据更有说服力，因此，应当作为行政机关作出行政处罚决定的重要依据，对其他证据也应当作全面分析，作出决定；

　　2、听证笔录只能作为行政处罚决定的依据之一。理由可归纳为：⑴听证程序是行政处罚一般程序中的特别程序，与司法程序有区别，在听证会之后补充得到的证据不能认为是无效的，仍应作为行政处罚决定的依据；⑵当事人在听证会上不承担举证责任，只有案件调查人员才负有举证责任，需要将与认定事实相关的证据在听证会上被质证后确认，而当事人拥有的证据可以不出示。因而听证会并非所有的证据都被确认过；⑶听证会是当事人权利的体现，如果当事人在陈述阶段就表示放弃听证，意味着这次听证会不必出示证据和进行质证。因此，以听证笔录作为公安机关作出行政处罚的唯一依据，在法理上不成立，实践上也无法操作，只能作为依据之一，而不能排斥其他的依据；

　　3、听证笔录是行政处罚决定的依据。理由是：鉴于听证制度刚刚引进，有待理论与实践的进一步探索，应让以后的实践来佐证和完善；

　　4、听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的唯一依据。

　　对于前三种观点，其中第二种观点提出的理由颇具典型，我们有必要对其进行分析。

　　首先，认为听证会之后行政机关补充得到的证据，仍应作为行政处罚决定的依据，笔者不否认定这种证据潜在的效力。听证会结束后，行政处罚主体认为证据不足，应当依法继续调查取证，这并不违背“先取证、后裁决”的行政处罚原则。但这种证据也应当给予受处罚人质证的机会，即行政机关应当告知当事人有要求重新举行听证的权利。当事人要求行政机关重新举行听证的，行政处罚决定应以重新听证的笔录作为最终处罚的依据，这样才能保证听证程序的完整性和全面性。如果允许未经质证的证据作为行政处罚决定的依据，那么，听证制度将流于形式，因为行政处罚主体可能会以“提高行政效率”为借口，将证据不充分的案件先听证，事后再进行调查补证并据此作出行政处罚决定，从而规避听证程序，使当事人丧失抗辩权，这种做法完全违背《行政处罚法》设立听证程序的本初目的。

　　其次，认为“当事人在听证会上不承担举证责任，……，因而当事人拥有证据可能不出示”的说法不合常理。行政听证是一种事先的权利防御程序而非事后的救济措施，它是在行政处罚决定作出之前为了防止将来作出的行政处罚决定可能非法侵犯当事人的合法权益，而为当事人设定的一个平等的抗辩机会，它可以克服如行政诉讼、国家赔偿等事后救济手段的高成本和救济不全的缺陷。当事人之所以要求听证，其目的在于维护自身的利益和防止行政机关的恣意和武断，因而当事人基于强烈的改变对自己不利处罚境地的欲望而要求听证时，其充分提供有利于自己的证据来维护自身的合法权益的行为是一种当然之举，因而，认为当事人拥有证据在听证中却不出示的理由不能成立。

　　再次，对于当事人在陈述阶段就表示放弃听证的情况，笔者认为，此时的笔录是不完整的，不具备听证笔录本身所具有的特征，因而不具有其应有的效力。从根本上说，实践中出现类似情况，可以认为是当事人自动放弃听证的权利，视同当事人“不要求听证”，这时的“笔录”并不是严格意义上的听证过程的记录，当然不能作为行政处罚决定的依据，而只能证实行政机关已经履行了法律所规定的程序。

　　笔者赞成第四种观点，认为听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的唯一依据。一方面，听证的核心内容在于当事人对于案件调查人员提出的当事人的违法事实、理由和依据进行质证和申辩，经过听证程序“过滤”后的证据将更具客观性和真实性。与未经听证的证据相比较，听证笔录及其所确认的证据具有更强的说服力；另一方面，把听证笔录定位为行政处罚决定的唯一依据，能最大限度地确保当事人在行政行为运行过程中的平等参与，保障其地位和人格尊严、让当事人拥有足够的抗辩权来维护自己的合法权益，同时又保证了行政权的公正行使，防止行政机关的恣意、专横和暗箱操作；如果行政机关不以听证笔录作为行政处罚决定的唯一依据，将使听证程序沦为摆设，听证制度在行政程序中的核心地位就十分值得怀疑。

　　《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十二条规定“公安机关负责人应当根据听证情况，按照本规定第九章的规定作出处理决定”，虽然没有将“听证笔录”作为公安机关作出处理决定的根据，而是将“听证情况”作为根据，但听证笔录就是听证情况的完整记录。因此，本条规定较多地赞成了第四种观点，对于举行了听证会的行政处罚案件，应当根据听证笔录作出行政处罚决定。此前，劳动部关于《劳动行政处罚听证程序的规定》第十六条规定：“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定，劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据。”这些倾向性的规定比《行政处罚法》的规定更明确，说明听证笔录作为行政处罚决定的唯一依据是可行的。

　　中国法律信息网·郭志忠