试论行政处罚权运行的程序制约

　　行政程序是指由行政行为的方式和步骤构成行政行为的过程。程序的实质是“排除恣肆因素，保证决定的客观正确”，行政程序对行政处罚权的运行具有制约作用。这种制约作用主要表现为通过对行政处罚权的运行设置程序性规定限制其任意性、保护其合法、公正的行使。现实生活中，行政处罚权的非法行使很多源于行政程序的不健全、不完善。行政处罚权运行的程序制约的目的是用行政程序控制行政处罚权的非法行使，保护公民的合法权益。

　　一、对行政处罚权的运行实施程序制约的必要性。

　　对行政处罚权的运行必须实施程序制约主要是由行政处罚权的特征所决定。行政处罚是行政主体依法对行政违法相对人给予的制裁，也是行政主体的一项重要职权。可以说设有行政处罚权，行政主体就不能有效地执行国家公务，完成行政目的。对行政处罚权的运行实施程序制约主要原因有：

　　第一，行政处罚权的扩张要求有相应的行政程序予以控制。行政处罚权是行政权的核心内容和重心所在，是其它行政行为得以运行的有效保证。行政处罚权的扩张主要表现为：行政处罚权几乎涉及到行政管理的各个领域，同时在各个领域里起着重大的作用。行政管理有些表现为一种行政法上的权利义务关系，但更多的是一种权力服从关系。如果行政相对人不服从管理，行政主体就可以采取一定的手段予以制裁，其中最主要的是行使行政处罚权对行政违法相对人予以惩处。可以说行政管理领域之所在，就设有行政处罚权。随着社会的进步，政府干预社会事务的增多，政府承担了大量的经济职能和社会职能，致使行政管理领域扩大，行政处罚权也随之急剧膨胀起来。“行政机关的权力越大，它在行使的时候越应该公平”，行政程序对行政处罚的行使形成一种制约，从而为行政处罚权的公平行使提供一种保证，保护公民的合法权益。

　　第二，行政处罚权的运行直接影响公民的权利和利益，要求对之实施程序制约。行政处罚与公民的权益息息相关。行政处罚可以⑴限制和剥夺相对人的权利，如拘留、劳动教养等，行政机关可以剥夺行政相对人的人身自由，吊销许可证等。⑵以相对人新的义务；如罚款、强迫行政违法相对人交纳一定数额金钱，直接损害或剥夺相对人的财产权；⑶并能影响相对人的声誉，如警告、行政机关对相对人发出的警戒，申明其违法。另外还有没收、责令停产待业等。可以说没有其它的行政行为比行政处罚对公民的权利和利益更具有影响力，更引起社会的广泛不安和人们的普遍担忧。要求对行政处罚权运行予以制约的呼声越来越高，而制约的形式主要有两种：一是行政程序制约；一是司法制约（即司法审查）。“行政程序制约是司法制约的前提条件”，没有行政程序制约，司法制约也不可能有效地达到目的。行政程序制约是保证行政处罚权合法、公正行使的重要组成部分，更有利地保护行政相对人的合法权益。

　　第三，程序制约比行政救济和司法救济手段更具有优越性。可以弥补后两者之不足。行政、司法救济手段只有在行政行为违法给公民的权益造成损害所给予的事后救济，它着重于行政行为所产生后果的救济，而对行为的过慢不予追究，没能对行政行为形成真正的制约。而行政程序在行政行为过程中提供程序性规范对其形成有效的制约。依法行政不仅要求公民的权利受到行政机关的侵害能得到及时的补救，同时强调行政行为过程也要合法、公正。对行政处罚权运行予以程序制约，一方面可以增进行政相对人对行政处罚行为的了解，另一方面可以及时对违法行政处罚行为提出抗辩，以求行政处罚权合法、公正的行使，符合法治的精髓。

　　二、对行政处罚权的运行实施程序制约的可能性。

　　对行政处罚权的运行能够实施程序制约是由行政程序的特性所决定的。行政程序不仅仅是行政机关行使行政职权的方式和步骤，因为它并非作为实体规范的附属物而存在，而是具有相对的独立性。这种独立性主要表现为行政程序权利义务的独立性和客观性。行政程序对行政处罚权的运行具有制约性，这是因为：

　　第一，行政程序的公正性。公正是程序的核心所在。行政程序作为联结政府与人民之间的纽带，它首先担任的是一种角色分配职能，将政府与民众立于同一个基点之上，行政机关恣肆的余地就自然受到压缩，保证行政权得以公正地行使。行政行为公正性的要求，实质上是一种程序上的要求。这种要求包括：⑴向不偏听偏信的裁判官陈述案情；⑵有权知道被控的事实和理由；⑶有权对控告进行申辩。行政行为的公正性要求行政处罚权的运行必须遵循：⑴在合理的时间内通知受处罚相对人；⑵使受处罚相对人了解受处罚的事实和理由；⑶给予受处罚者抗辩的权利；这样程序的公正性对行政处罚权的运行形成有力的制约。

　　第二，行政程序的公开性。行政程序以程序规范的形式将行政机关与行政相对人立于共同的基础之上，使相对人对行政机关的活动有所了解。“任何行政权力的运用，都必然要通过程序表现出来”，行政机关对于重大的行政行为，要通过一定的行政程序让公民了解。美国的“正当法律程序”体现在行政法上就是“听证程序”，它的重心在于程序的公开，（行政相对人得到通知，参加审讯式听证）“案卷排他性原则”要求行政机关在听证程序中作出的裁决，不得考虑听证记录以外的任何材料。（裁判的理由和事实不再是秘密的）将行政裁决的作用，直接量于相对人了解和参与的基础之上，对行政权力的滥用形成有力的制约。行政程序的公开性要求行政处罚权的运用必须遵循：⑴通知与行政处罚相关的利害关系人；⑵给予处罚相对人受审讯的权利；⑶受审讯所得材料是行政处罚作出的依据；⑷处罚决定所依据的事实和理由必须让相对人知道。这样，行政程序的公开性对行政处罚权的运行形成有力的制约。

　　第三，行政程序的公平性。行政程序的公平性一方面是指行政机关与相对人之间的公平，各自享有的程序权利和程序义务具有规范性和确定性，且两者之间保持一种平衡。另一方面是指前后行政相对人之间的公平，他们享有程序权利义务在同等条件下是同等的。总之，行政程序“使行政权的行使具有统一明确的标准；知期所应依据者为何”，达到公平行政。行政程序的公平性要求行政处罚权运行必须遵循：⑴对所有处罚相对人要一视同仁，给利害关系人以同等的辩论机会。⑵行政机关不能任意剥夺相对人的程序权利，也不能超越自身的程序权利而行为。这样，对行政处罚权的运行形成有力制约。

　　三、行政程序几个具体规则对行政处罚权运行的制约。

　　行政程序的具体规则是指行政机关在行政活动中必须遵守的程序方面的规定，是其本质原则的具体化。行政程序的具体规则对行政处罚权的运行有着直接的制约作用。

　　第一，听证程序规则对行政处罚权运行的制约。听证是指行政机关在作出影响相对人权利义务的决定之前举行审讯，听取相对人之陈述的程序。美国的“正当法律程序”的重心就是听证程序，行政相对人享有受审讯的权利。也就是说，行政机关制作决定前，应事先听取当事人的意见和申辩（法国的听证被称为对质程序），英国的自然公正的核心内容就是行政机关在作出对他人不利决定前必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利。所证程序给予相对人抗辩的机会，相对人对行政处罚决定所依据的事实是否正确，所适用的法律是否适当可以据理力争。这样有利于及时澄清案情事实，有利于行政主体正确适用法律，及时地纠正行政处罚主体的违法行为，对行政处罚权的适用形成有效的制约。

　　第二，说明理由程序规则。说明理由是指行政主体在作出对相对人不利的决定时，要说明作出该决定的事实原因和法律依据。说明理由是现代行政程序的一个重要规则，各国都有相应的法律作出规定。在美国，按照《联邦行政程序法》的规定。说明理由分三个步骤进地：⑴决定制定前允许利害关系人参与提供事实及法律意见，有关行政机关应将其记录在案，就取舍的决定说明理由；⑵如有人对行政机关的决定有异议，向有关机关提出，则制作决定的机关应说明制作决定的各种理由并记录在案；⑶利害关系人如果提起复议，可要求行政机关说明理由。这明理由规则限制了行政处罚权的滥用，并且对非法行使行政处罚权进行有效的制约。这是因为说明理由规则一方面要求行政主体只有在查清案情事实的基础上才能作出，另一方面要求行政主体行使行政处罚权必须正确适用法律，而不是主观随意而定。如对违法的公民进行劳动教养，就要有相关的法律依据，而不能随意作出。如果说明理由规则要求行政机关在作出行政处罚决定时说明案件的事实理由和法律依据，那么行使主体就必须谨慎行使行政职权──不但合法，而且合理。对行政处罚权的运行进行有效的制约要求行政处罚必须是在一定的事实基础上作出的，而不是没有依据、没有理由、没有事实，不是凭主观臆想而作出的。合法行政处罚决定必须依据法律，而不是凭个人的爱好和冲动作出。这样对非法行使行政处罚权大大地予以纠正并形成有利的制约。

　　四、行政程序对行政处罚权运行的制约。

　　目前，我国在行政处罚方面的法制建设很不完善，没有统一的行政程序法，行政处罚程序仅散见于单行法律、法规，而且规定也极不完善。《治安管理处罚条例》对行政处罚的程序规定得较详细，但其不足之处也显然可见：一方面它的规定缺乏实质性的内容，另一方面它的规定也未尽合理，因此也未能对行政处罚权的运地形成有效的制约。我们认为制约行政处罚的行政程序应由以下步骤和要素组成：

　　第一，告知。行政处罚权的运行一开始就应让相对人知道，而不是将整个行为封闭起来，相对人得到的只是受处罚决定书，这样有利于行政公开，使公民有心防备行政违法处罚行为的侵权。告知一般包括以下内容：⑴接受传讯；⑵传讯的事由、时间及地点；⑶传讯时的权利义务；⑷传讯的机关。现场处罚一般不用告知程序，它适用于与公民人身权利和财产利益有重大影响的案件，例如，劳动教养案件。这样做的优点是：⑴行政机对人了解到行政处罚权的发出；⑵给予受处罚人防卫的准备和机会；⑶相对人可以监督处罚权运行的状况。这样就对行政处罚权运行的初始状态予以制约，是制约的开端。

　　第二，调查。对案件事实的调查，是行政处罚机关的职责。调查的范围很广，有关的物证、现场记录、证人证言及相关的档案材料等，都是调查的对象。调查的过程也就是取证的过程。只有以调查得来的事实来证明案件事实的真否。同时，调查官与本案的裁判官应该分开。调查对行政处罚运行形成的制约表现在：⑴案件事实必须有相关的证据证实，而不是传闻断案；⑵避免行政机关工作人员的主观随意性和偏见因素的存在；⑶防止违法处罚行为的发生，查清事实真相才能作出处罚。

　　第三，听证。行政处罚作出裁决之前，必须给予受处罚人抗辩的权利。听证是整个行政程序对处罚权运行进行制约的重心所在。它对行政处罚权的运行予以制约也是重大的：⑴相对人进入行政决定的过程之中，推进行政的民主化，减少违法处罚行为的发生；⑵增进相对人对行政处罚权运行的理解，有利于行政目的的实现；⑶将行政处罚的过程置于相对人的监控之下，增强行政的透明度，有利于处罚主体依法行政。

　　第四，裁决。裁决是以事实适用法律所作出的结论。裁决的作出，应遵循“可定案证据规则”，即证据必须是具有实质性证明力的，并且不是非法取得的。依据“案卷排他性原则”，是指裁判必须以审讯案卷为根据，而不能依照其他材料或传闻证据而作出。这是裁判的核心，对裁决的质量有关决定的影响。所以裁决程序也是制约行政处罚权运行的一个重要因素，有利于行政处罚权的合法、公正的行使。

　　附注：

　　①季卫东主编《法律程序的意义》，载于《中国社会科学》，1993年第2期。

　　②《英国行政法》，法大出版社，第152页。

　　③《外国行政诉讼制度》，法大出版社，第157页。

　　④应松年主编《行政程序立法探索》，载于《政法论坛》，1992年第3期。

　　⑤《走出低谷的中国行政法学》，第290页。

　　⑥（台）林纪东著《行政法》，三民书屋出版社，第459页。

　　⑦（美）伯纳德。施瓦茨著《行政法》，第326页。

　　湖南省中方县人民法院·杨立平