试论法院在构建和谐官民关系中的角色定位

　　关键词：行政庭和谐“官民”关系和解和谐执行

　　在举国大力倡导构建和谐社会的大背景下，作为党的执政之本、社会和谐之基的和谐“官民”关系，其重要性日益凸显。在构建和谐“官民”关系的进程中，人民法院行政审判庭（下称行政庭）所扮演的角色也应做到与时俱进。

　　行政庭的主要工作就是审判行政案件（主业）和行政非诉执行（副业）。简单地说，即前者是指受理民告官案件并作出裁判；后者一般是指未经诉讼而应行政主体的申请，对不主动履行义务的行政相对人予以强制执行。可见，无论是哪类案件，行政庭与官（行政主体）、民（行政相对人）的联系都十分密切，因此，其在构建和谐“官民”关系中的重要性不言而喻。

　　在和谐理念的指导下，联系到行政庭的工作上来，就是要将行政案件办成“和谐案”，这也是构建和谐“官民”关系的反映。因此，笔者认为，对行政诉讼案件，行政庭要做到“和谐审判”；对于行政非诉执行案件，“和谐执行”则是题中应有之义。

　　一、行政诉讼中协调和解的适用

　　《行政诉讼法》第一条明确规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”，可见，《行政诉讼法》立法目的旨在藉由对行政权的监督和控制来寻求对行政相对人合法权益的救济。

　　行政庭通过行政审判，纠正了不少违法的行政行为，一定程度上消除了人民群众和某些行政机关之间的对立情绪，化解了官、民矛盾，使大量行政相对人的合法权利得到了保护，增进了政府与公民之间的信任，协调和改善了干群关系，促进了国家行政机关及其工作人员依法行使职权，维持了行政管理秩序，保持了社会稳定。

　　（一）现行裁判局限性呼唤解决纠纷新机制——和解

　　但是，有时在行政审判实践中，简单地通过裁判解决行政争议，有时不仅不能做到案结事了，还有可能使矛盾更加复杂，引发“官民”关系紧张。所以，行政庭有必要在实践中探寻解决行政争议的新机制，以构建和谐的“官民”关系，而和解解决纠纷不失为一个好的尝试。

　　2006年最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”。肖扬院长在2007年全国高级法院会议上又强调“要树立正确的纠纷解决观，要把化解矛盾作为社会主义和谐社会提供有力司法保障的切入点”。

　　行政诉讼法虽然规定人民法院审理行政案件不适用调解，但并未禁止当事人双方达成和解。行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中，原被告双方为实现行政目的、终结诉讼程序，在法定权限范围内，依据法律程序，就被诉具体行政行为的权利义务关系，通过协商达成合意的双方法律行为。和解更加注重双方的沟通和理解，法院在其中的职责是创造和解的氛围，在协调的过程中通过积极引导，促使双方自行和解，而非主导双方的和解过程。

　　（二）和解解决行政争议具有可行性

　　从学理上分析：

　　首先，行政自由裁量权的存在为和解提供可能。自由裁量广泛存在于行政活动中，其实质是行政机关的自由选择，是行政主体自由处分职权的表现。如果行政机关对职权的处分不违背法律和侵害公共利益，且其处分在行政相对人可以接受的情况下，可使国家、行政相对人、行政主体受益。

　　其次，和解符合我国的传统文化观。和为贵是为社会普遍接受的道德观念，在法院的主持下进行和解，既可以使自己的利益得到满足，又不会与行政机关关系闹僵，符合行政相对人的心理需求；同时，诉讼和解亦符合行政主体的需要，如果在行政诉讼中败诉，行政机关不仅颜面扫尽，而且还会影响本部门、当地政府的政绩，而通过和解，可以维护行政机关的“面子”。

　　此外，从制度上看，在行政诉讼中引入诉讼和解并不违背我国现行法律的规定。我国《行政诉讼法》第51条规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”而《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（法释〔2008〕2号）第一条规定，“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。”可见，人民法院可以通过和解等方式达到原告撤诉或者行政机关主动纠错等行政争议得到妥善解决的效果。笔者认为，该两条规定间接承认了行政诉讼当事人之间可以和解，是法律赋予法院权力在诉讼阶段和解解决行政争议的具体体现。

　　（三）和解解决行政争议的意义

　　1.可以迅速解决纠纷，降低诉讼成本，节约司法资源。行政裁判费时耗力，并且容易引起上访、申诉等现象，浪费各种资源。通过和解解决行政争议，能够使双方当事人均感满意，真正做到案结事了。无论对当事人还是法院来说，都可以节省大量的时间和精力。

　　2.能够有效缓解、减少对抗。和解为双方当事人提供对话沟通的机会，有利于纠纷的平和解决，达到法律效果和社会效果的统一。经由和解，行政主体通过改变不合理的具体行政行为，不仅使行政相对人的合法利益得到保障，而且能够消除其对行政机关的抵触情绪，增进人民群众和行政机关的相互理解和信任。

　　（四）行政诉讼和解需遵循的基本原则

　　和解解决行政争议虽有其优越性，但须严格按照法律的规定或法律的根本精神来进行，在运用过程中要遵循一些基本原则。

　　1、合法性原则行政和解须在法律的框架内进行，通过和解解决行政争议，并不是放弃对行政行为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作。

　　2、自愿性原则行政和解应当由当事人申请启动，虽然个案中法官可以根据利益衡量的原则提出和解方案，但最终要取得当事人同意，尤其是行政相对人的同意，坚决杜绝“以权压人”，违背当事人的意愿。当事人之间无法达成和解的，人民法院应当终止和解，及时作出裁判。

　　3、有限性原则和解是解决行政争议的有效方式，但并非所有行政案件均适用和解，行政机关行使的是国家赋予的公权力，不得随意处分之，故在行政诉讼领域，当事人和解应仅限于行政机关能够自由处分诉讼对象的情况，并且要依法严格进行。当事人不同意或者协调后又反悔的，应当及时恢复审理，不得审而不判，久拖不结。

　　二、促进“官民”和谐，行政庭随时可有作为

　　在构建和谐“官民”关系的崇高理念指导下，笔者认为，即便不能在诉讼中以和解方式解决行政争议，行政庭也可随时大有作为，其重要角色必可淋漓尽致彰显：

　　1.诉前：未雨绸缪，防患未然

　　行政庭可对行政部门及其执法人员开展依法行政法制讲座，系统讲授行政法律知识；定期组织庭审观摩，邀请行政部门负责人及执法人员旁听典型案件庭审，让执法人员了解行政执法在取证、程序、法律适用等方面的合法性要求；与政府法制部门及行政执法部门召开联席会议，定期、不定期地沟通与交流，探讨、研究依法行政相关问题。以此提高行政部门及其执法人员的依法行政水平，促进行政执法活动的合法化、规范化，减少、避免行政执法人员在行政执法过程中侵害人民群众合法权益现象的发生，从而减少、避免“官民”矛盾，和谐“官民”关系。

　　2.诉中：以人为本，和谐与共

　　行政庭对以判决方式结案的行政诉讼案件，可有针对性地进行法律释明、疏导，降低案件的上诉率，促使当事人服判息诉。坚持做到对于行政机关的具体行政行为无过错的案件，不简单一判了之，而是深入了解当事人诉讼的真正目的，尽力解决当事人的实际困难；对于行政机关的具体行政行为存在过错的案件，也不简单下判，而是指出行政机关存在的问题，给出一定时间让其自行纠正，取得相对人的谅解；对于行政机关的具体行政行为确有过错，而且拒不纠正的案件，应坚决判决行政机关败诉，维护法律的严肃性。

　　3.诉后：亡羊补牢，为时未晚

　　行政审判中，行政庭可以充分听取行政相对人对行政执法工作的意见；利用走访、邀请人大代表、政协委员旁听行政案件庭审，与人大代表、政协委员召开座谈会等途径，以其为中介了解人民群众、社会各界对行政执法工作的意见。以司法建议的方式将其对行政执法的合理意见知会行政部门，为行政机关以后再作出具体行政行为指明方向，从而加强行政部门和人民群众的沟通，加强“官民”沟通，和谐“官民”关系。

　　三、和谐执行行政非诉案件

　　和谐社会是一个美好的社会，它呼唤法院的和谐执行，呼唤法院在执行中，多一点“温柔”，少一点“强硬”。不仅要义正辞严、秉公执法，更要和颜悦色、善解人意。

　　和谐执行是构建社会主义和谐社会的必然要求。所谓和谐执行，是指人民法院在执行工作中，以实现公正与效率为目标，以司法为民为宗旨，坚持以人为本、情法并重、宽严相济、公正文明的执行方法。在定纷止争、化解矛盾的同时，增进当事人的信任和友爱，增强群众的法制观念和法律意识，从而达到维护社会稳定、促进社会和谐进步的目的。

　　行政非诉执行，是指对于行政机关依据法律、法规和具有法律效力的规章作出的具体行政行为，当事人在法定期限内既不起诉又不履行而导致行政机关申请执行的行为。行政非诉执行虽系由行政庭受理的一类特殊业务，但其仍属法院执行工作的一部分，在构建和谐社会的大背景下，其在构建和谐“官民”关系中，做到和谐执行更是理所当然。

　　（一）和谐执行行政非诉案件的一般方法

　　行政庭在行政非诉执行中，要做到和谐执行，笔者认为下列方法可以采用：

　　1.教育疏导法即区别不同案情，以攻心为上，对当事人做好耐心细致的教育疏导工作，敦促当事人自觉履行生效法律文书确定的义务。该方法可细分为案例引导法、谈心交流法、换位思考法、后果警示法等。顾其名即可思其议，对这几种方法笔者不再赘述释明，值得注意的是，以上各种方法并非彼此孤立，而是相互渗透、相得益彰的。

　　2.人文执行法即对被执行人的执行方式和执行财产须控制在适度范围内，在执行目的和执行手段之间保持合理的平衡关系，不能因为强制执行而造成被执行人的人格受损及物质上的极度贫困。人文执行也是构建和谐社会的必然要求，体现了以人为本及国家尊重和保障人格的精神。

　　笔者认为，人文执行还应当做到“三不”、“四慎”。“三不”指：即不让被执行人的未成年子女在执行现场，不让被执行人的患病父母在场，不让无关的人员在场围观；“四慎”指：即慎用执行措施（特别是公共场所，或被执行对象为老、弱、病、残、孕妇、哺乳期的），传统节日和逢红白喜丧事慎执行，对特困企业和困难当事人慎执行，对有激化矛盾苗头的慎执行。

　　3.风险告知法该项措施针对申请人设立。指在执行立案时，执行人员把法院职责和申请人应负的举证责任及举证不能可能导致的执行中止或终结的后果，告知申请人。

　　4、透明执行法该项措施亦针对申请人设立。指法院邀请申请人旁观整个执行过程，以增进申请人对法院的了解、理解。透明执行法使申请人感受与法院的零距离执行，为构建和谐社会提供保障。

　　（二）执行和解法

　　鉴于在行政非诉执行中以和解方式解决申请人和被执行人行政争议的重要性，笔者特意将其单列为一种和谐执行的方法。

　　行政非诉执行和解是申请人和被执行人通过自行协商，在意思表示一致的基础上，对自己的诉讼权利和实体权利加以处分的一种结案方式。其意义在于：有利于增进双方的沟通和理解，化解双方矛盾，促进社会的和谐稳定；体现了当事人的意思自治，简便、快捷、经济，有利于节约司法资源；有利于法院迅速执结案件，有效缓解“执行难”的压力，提高执行权威。

　　笔者认为，在行政非诉执行过程中，行政庭应及时把握时机和方法，强化引导和化解工作。具体而言，须把握好两点：一是多做牵针引线和沟通协调工作，及时把双方的意愿进行沟通，化解双方的怨气；二是积极为当事人执行和解创造必要的时机和空间，告知双方相关的法律规定及可能存在的法律后果，使当事人全面平衡和把握。

　　在行政非诉执行和解过程中，笔者认为，行政庭应把握以下几个原则：

　　1.有限性原则

　　行政机关对行政权力仅有有限的处分权，因此，法院不能片面追求执行和解而将执行和解适用于所有的行政非诉执行案件。因为某些行政非诉执行案件中，行政机关所作出的行政行为不具有可处分性，一旦双方协商、和解进行处理，将侵害到国家、集体的利益，直接违反国家法律、行政法规的规定，将违背行政行为作出的最初目的。

　　2.合法性原则

　　首先，在行政非诉执行案件中，虽然可以进行执行和解，但在执行案件过程中，行政庭不能放弃司法审查权，不能不对行政机关提出强制执行申请进行司法审查就进行执行和解或明知申请机关的强制执行申请有瑕疵而继续进行执行和解。因为非诉执行案件未经过诉讼审查而直接进入执行阶段，行政庭在裁定强制执行前更须进行严格、审慎的司法审查。对于如征地拆迁、责令停产停业等处罚金额大、社会影响广、涉及人数多的行政非诉执行案件，还有必要进行听证程序，以保证司法审查的正确性。

　　其次，行政非诉执行和解的合法性还体现在，在进行执行和解的时候不能突破法律规定的边界，即和解的范围仅限于在行政机关所拥有的相对的对行政权力的处分范围之内。

　　3.有利于被执行人原则

　　行政相对人相对于行政机关来讲，无论在其所掌握的资源还是所拥有的专业知识等方面都处于劣势。故在行政非诉执行和解过程中，行政庭需要注意保护行政相对人的合法权益，对其进行必要的倾斜、保护，以使行政机关与行政相对人的利益得到平衡。

　　需要特别指出的是，切忌一提和谐执行就不敢强制执行，不要严刑厉法。和谐执行仍然要有严刑厉法作保障。社会主义社会本质上是一个法治社会，法治社会离不开严刑厉法来维系。只有把二者有机结合起来，用严刑厉法作保障，和谐执行行政非诉案件才能达到执行中的和谐效果，这才是其应有之义。

　　结语

　　总之，从构建和谐“官民”关系的立场出发，就行政庭所从事的工作而言，笔者将其角色定位为“和谐审判”与“和谐执行”。其中“和谐审判”在很大程度上仰赖诉讼和解，但是，并非所有的行政诉讼案件都宜于和解；在“和谐执行”中，也并非所有的行政非诉执行案件中都适合和解。因此，无论是行政审判还是行政非诉执行，“和解”一定要符合法律的规定。“和解”作为解决行政争议、促进“官民”关系和谐的一种方式，只有在法律的框架内运行，才不会背离行政庭在构建和谐“官民”关系中角色定位的初衷。

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　　作者单位：山东省枣庄市山亭区人民法院