完善行政处罚程序的思考

　　内容提要行政处罚程序是现代行政程序法中最核心的制度，我国《行政处罚法》中规定的简易程序和听证程序是行政处罚程序中的两个重要部分，对于促进行政执法机关依法行政、公平执法和提高行政执法效率具有重要作用。本文从（一）行政处罚程序的相关规定；（二）行政处罚程序中存在的问题；（三）完善行政处罚程序的思考等三个方面，并结合实际工作中遇到的两个案例，对简易程序和听证程序中存在的问题提出了亟待完善的建议。

　　关键词行政处罚程序行政处罚程序存在的问题完善简易程序和听证程序的思考

　　一、行政处罚程序的相关规定

　　行政处罚程序是国家行政处罚机关在作出行政处罚决定之前，给行政相对人提供发表意见和提出证据的机会，对特定处罚事项进行质证、辩驳的程序。行政处罚程序的制定在我国是改革开放的产物，是尊重和保护人权的重要体现。1990年以来，我国行政执法工作得到了长足发展，在法律、法规的制定或修订时越来越多的注意到了行政执法程序方面的规范与完善。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），是我国行政法制建设中的一件大事，该法的实施与深入必将推动我国行政法制现代化的进程，也使我国行政处罚领域有了明确的法律依据，特别是在行政处罚程序方面实现了有法可依。《行政处罚法》在第五章中分别规定了“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”。《行政处罚法》第三十三条至第三十五条规定了简易程序，第三十六条至第四十一条规定了一般程序，第四十二条至第四十三条规定了听证程序。该法用专条规定了简易程序适用的法定条件：即（1）违法事实确凿。（2）有明确的法定依据。（3）符合《行政处罚法》规定的处罚种类和幅度。其处罚的种类有两种：即警告和罚款。其罚款的幅度为：对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下。在一般程序中，具体规定行使行政处罚权主要有以下几个环节：表明身份、调查取证、听取申辩、作出行政处罚决定、送达行政处罚决定书。听证程序规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”并且规定行政相对人不承担行政机关组织听证的费用。《行政处罚法》中“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”的制定，在程序上进一步强调了程序性法律制度的重要性，是我国行政法律制度的进步，其实质是尊重行政相对人的意见。特别是有关表明身份、说明理由、告知权利、听证、回避、合议等行政法律的许多重要程序制度，使行政机关在作出行政决定前，有义务告知行政相对人作出行政处罚决定的事实和理由，行政相对人有权就处罚的事实和适用法律表达意见、提供反驳证据。行政机关有义务听取和采纳合理的意见，使行政机关通过公开、民主的方式达到依法行政的目的。但是，任何法律在制定之时不可能对以后可能出现的问题都设想到，将法律制定的很完善周全。《行政处罚法》中的“简易程序”和“听证程序”虽对当时行政机关行政执法中存在的问题进行了规范，但随着时代的进步和社会的发展，上述行政处罚程序中存在的问题也就显现出来了，在此我结合自己实际工作中遇到的案例，针对“简易程序”和“听证程序”在实践中存在的不完善之处作一讨论。

　　二、行政处罚程序中存在的问题

　　1、简易程序存在的问题

　　我国《行政处罚法》第三十四条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。”这条就是关于行政处罚简易程序的具体规定，是针对行政违法事实确凿、处罚也相对较轻的情况设置的。简易程序具有行政处罚手续简单、效率较高以及行政执法人员当场给予处罚等特点○1。但是在实践中也存在一些问题。我遇到过这样一个案例：2001年7月的一天，当时正值下班的高峰，道路上机动车非常多很拥挤，该路段是公安机关交通管理部门明令禁止非机动车行驶的，并且在该道路的两旁都用铁拦杆隔离着，禁止行人横穿，而席某却骑着一辆自行车托载着他的妻子行使在机动车道上，给机动车的行使造成了障碍，当他骑着自行车行使到有斑马线的人行横道口时，被值勤的交通警察拦下，值勤的交警随即指出他的行为已经违反了道路交通管理法规，并当场对他处以5元罚款，交通警察向他出具了填写有违法行为代码的预定格式的处罚单，席某向值勤的交警交了5元罚款后被交警放行。第二天席某拿着处罚单投诉到交警队，申称他当时正从人行横道线经过时不注意把交警撞了一下，是值勤的交警故意整他，因当时有急事要走，所以赶快交了罚款就走了，对前一天的违法行为失口否认，并称对处罚单上违法行为代码的意思也不清楚，而值勤的交警则坚持他没有处罚错。后来该案交到公安分局法制部门解决，因席某始终以上述理由坚持纠缠，而值勤交警拿不出相应的证据来证明席某当时的违法行为，法制部门只好撤消了对席某的处罚。从此案例中引申出一个法律程序问题，亦即如何收集和固定证据的问题，但对如何收集和固定证据我国《行政处罚法》简易程序中并未作出具体规定。其实，行政处罚的证据同我国诉讼证据一样也必须具备证据的真实性、关联性、合法性等特征。证据的真实性即证据必须具有客观存在性，也就是具有能够客观反映案件事实真相的属性，而且要求证据所要证明的内容和证据的形式都必须具有客观性，证据的内容只能以客观事实为基础；证据的关联性即证据的相关性，也就是证据与行政处罚案件的待证事实具有一定的关联，只有与行政处罚案件事实具有关联性的证据才可被采用，与案件事实没有关联的证据，对于认定行政违法案件事实是没有意义的；证据的合法性即是指收集证据的主体、取得证据的程序、方式以及证据的形式均必须符合法律的规定。因此要收集证明行政违法案件事实的证据必须做到：一是该证据要与案件事实有关；二是该证据所证明的问题对案件事实具有实质性意义；三是该证据对于要证明的事实具有证明力，否则证据将起不到证明的作用○2。因此行政执法机关收集的证据只有符合证据的“三性”，才能依据相关的法律规定作出合法的行政处罚决定。就上面案例而言，交警要对席某进行处罚，首先要有确实充分的证据来证明他的违法事实，如果没有确实充分的证据来证明违法事实，那么作出的行政处罚将失去事实根据，在法律上就不能成立。而且法律赋予了行政相对人有司法救济的权利，《行政处罚法》第三十五条规定：“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因此在行政相对人请求司法救济时，作出具体行政处罚决定的行政执法机关就应承担举证责任，证明其作出的具体行政行为合法。而实践中行政执法机关在适用简易程序进行行政处罚时，往往都是涉及的转瞬即逝的违法行为，难以收集和固定证据。就以上述案例来讲，值勤的交警当时根本就没有收集、固定证据，所以在上级部门调查时，他只有用他的所见来证明当时的案件事实，但是在别无其他证据支持的情况下，又不能以单个的行政执法人员单方面的所见作为定案的根据，因此该处罚决定只能予以撤消。这种案例在现实中有很多，其根本原因在于《行政处罚法》简易程序中缺少收集证据、固定证据的具体程序规定，给行政执法工作带来了极大的不利。还有就是在实践中，往往作出处罚决定的执法人员又是融调查身份与决定身份于一体的，就象上面行政执法的交通警察一样，他既是案件的处理人，同时也是案件的证人，当时只有他一个人在场，他又没有及时的固定证据，是用自己的所见作为处罚的事实根据，所以在此后复议或诉讼程序中，其所作出的处罚决定不能得到法律的支持。因此完善简易程序中收集证据和固定证据的程序规定十分必要。

　　2、听证程序存在的问题

　　在讨论这个问题之前，我还是结合自己工作中遇到的一个案例来说明：2001年9月的一天，曾某在一毒友家里过完毒瘾出来，刚下楼就被公安人员抓获，公安人员随即对其进行了尿检，确定曾某吸食毒品无误，曾某自己也供认不讳，公安人员在对其人身进行搜查时，从曾某身上搜出现金8000元，当时即被公安人员扣押。数日后曾某收到某市某区公安分局的《行政处罚决定书》，决定对其处以2000元罚款和没收毒资8000元。曾某对其处以的2000元罚款表示能接受，但对没收8000元的处罚表示不服。曾某称他当时吸完毒就准备去买摩托车，并不是用来买毒品的，更何况自己刚吸完毒过完瘾，也不会拿这么多的钱马上又去买。按照我国法律规定曾某提起了行政复议，上级机关作出了维持的裁决，曾某随后向法院提起了行政诉讼，法院最终判决撤消了没收处罚决定。从此案可以看出听证范围过于狭窄的问题，我认为，如果在类似的案例中相对人有要求听证的权利，引入听政程序，必将减少案件处理时间，降低行政诉讼的成本。我国《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”该条款只规定了三种情形必须听证：1、责令停产停业的，2、吊销许可证或者执照的，3、较大数额罚款的。诚然，这三种具体行政行为对行政相对人的权益有较大的影响，但是在我们现实社会中，对公民的权利影响较大的具体行政行为却远远不只是这三种，比如属于限制人身自由处罚中的行政拘留和对行政相对人财产予以剥夺的没收财产的处罚等就显然比较严重，可《行政处罚法》中的听证程序并没有规定这几种情况须经听证程序后才能作出处罚。实践中往往是行政机关进行行政处罚后，行政相对人不服行政处罚决定，通过权利救济程序才能补救自己受到损害的权益（如本案）。象这种行政相对人只能通过事后救济程序才能恢复自己权益的做法，其弊端是既不利于严肃执法、提高行政执法的效率，又必然要耗费国家大量的司法资源。因此听证程序规定的范围太过于局限，如果加大听证程序的适用范围，必将在很大程度上消除或减少这一弊端。

　　三、完善行政处罚程序的思考

　　1、完善简易程序的思考

　　通过上面具体案例引申出的问题，我认为在适用简易程序处理案件时，对证据的收集和固定工作极为重要，因为案件事实没有证据的支持在法律上是不能成立的。所以作为行政机关的执法人员，在作出行政处罚决定前的第一道工作，就是客观全面的收集证据，而且所有的证据必须符合证据的“三性”，要做到符合“三性”的要求必须有相应的程序作保障，而且操作性要强。所以尽快完善简易程序中收集证据方面的相关规定尤其必要。行政机关的执法人员及时的收集证据和固定证据是执法人员的应尽职责，但因我国《行政处罚法》目前没有相应的条款作出具体的规定，无法操作，因而执法人员在执法的过程中往往疏忽了证据的收集和固定，特别是证据的固定，这直接关系到具体案件的正确处理和行政执法的效率。因此为了使行政执法人员在执法中能够认真的履行这一职责，完善并细划证据的收集工作十分必要，并在制定这方面的规定时，尽量周全的考虑到行政执法中的可操作性，比如及时的做好案件的现场笔录，让行政相对人签字确认等，便于正确、高效率的行使职权，以避免那些善于钻法律不健全漏洞的人以此缠讼，让那些“刁民”也无计可施。

　　2、完善听证程序的思考

　　听证程序是为了使行政机关在对某些案件作出行政处罚决定前，充分听取并采纳行政相对人的合法意见，是行政相对人主张权利的法律保障。听证程序集中体现了行政处罚中的民主、公开原则和行政相对人参与原则，同时它也是一种权力制约的程序机制，是一种事中监督手段，比行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效。行政相对人有陈述权、申辩权，并有权要求行政机关履行说明处罚的理由，执法机关有听取行政相对人的意见等方面的义务。这对保证行政处罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实施行政处罚，减少行政诉讼的数量，保护行政相对人的合法权益具有重要的意义。但是《行政处罚法》把责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款以外的行政处罚排除在听证程序范围之外，显然已经不能适应现实法治社会的要求。因此在适当的时候应当扩大听证程序的适用范围，并对听证程序作进一步的完善，将那些涉及行政相对人重大权益的行政处罚案件纳入听证程序处理（如行政拘留、没收财产等），让该部分行政相对人充分的行使行政抗辩权利，使大量的行政违法案件在经过听证程序查清事实后即可得到最终妥善的解决。这样既能避免引起不必要的行政诉讼，也能够节约大量的、宝贵的司法资源，使宝贵的司法资源应用到特别重大疑难的案件中去。象上述案例的情况就不会再引起行政诉讼，至少不会重复大量的发生。如此这样对行政相对人的合法权益进行事前救济，必将对行政相对人权益的保障提高到一个新的水平。也能够提高行政执法的效率，有效的推动行政管理目标的实现。