英国法律援助改革及其借鉴意义——以《1999年接近正义法》为中心
内容摘要《1999年接近正义法》是英国自1949年以来法律援助改革的经验总结，其指导思想是在控制法律援助费用的同时提高法律援助服务的质量。1999年法通过之后，原有的法律援助委员会、民事法律援助、刑事法律援助将分别为委员会、社区法律服务、刑事辩护法律服务所取代。我国的法律援助建设刚刚起步，借鉴英国法律援助改革的经验，对完善我国的法律援助制度有着积极意义。
关键词英国；法律援助；改革；借鉴
英国法上的法律援助，根据英国学者的解释，是指“政府为那些无力获得法律咨询、法律帮助、调解和代理的人出资的制度。”[1]作为世界上最早实行法律援助制度的国家，英国的法律援助改革长期以来在其司法改革中一直占有举足轻重的地位，可以说“自二世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助。”[2]1999年，一部被视为英国法律援助改革“顶点”（Culmination）[3]的法律——《1999年接近正义法》（Access to Justice Act1999，以下简称1999年法）正式通过，并将于2000年4月1日正式实施。作为自1949年以来英国法律援助改革的经验总结，1999年法的通过与实施不仅将给英国的法律援助制度带来巨大的变革，而且对其它国家的法律援助制度建设也具有重要的借鉴意义。有鉴于此，本文将以1999年法的规定为中心，就英国法律援助制度改革的主要内容进行初步的介绍，并希望通过这样的介绍能为我国尚处在起步阶段的法律援助建设提供必要的参考。
一、英国法律援助改革的背景与动向
（一）改革的背景
在英国长期以来的司法实践中，诉讼成本过高一直是一个难以解决的问题，即使对那些商业公司或富裕的个人而言，高昂的诉讼费用也是一笔让人难以接受的负担。就绝大多数人而言，除非诉讼费用能得到有效的控制，否则不要说诉讼，就算是最简单的法律咨询也是可望而不可及的。针对此现象，英国学者普遍认为高昂的诉讼费用在某种程度是在剥夺公民“诉诸司法”（access to justice）的权利，并极力呼吁英国政府采取措施来改善这种状况。为此，英国于1949年颁布了《法律援助与咨询法》，并期望通过该法向那些由于贫穷而请不起律师的公民提供必要的法律咨询与援助。后来，伴随着英国法律援助制度的改革，《1974年法律援助法》取代了《1949年法律援助与咨询法》并一直适用到1989年4月1日，直到最终为《1988年法律援助法》（以下简称1988年法）所取代。作为一部比较完善的法律援助成文法，1988年法的宗旨正如该法第1条宣称的，是要“建立一个法律框架以提供……旨在帮助那些由于财产原因而无法获得法律咨询、协助与代理的人，由公共基金所资助的法律咨询、协助与代理。”而这个法律框架最终由以下三个方面的内容所组成：（1）法律咨询、协助与调解（Advice，Assistance，Mediation），包括对任何法律问题的咨询与协助以及在家庭案件中向受援人提供的调解；（2）民事法律援助，适用在法庭诉讼中的代理，包括在诉讼前的或附带的措施；（3）刑事法律援助。包括刑事案件中的代理以及值班律师计划（Duty Solicitor Scheme）等。
在英国，大法官（Lord Chancellor）拥有广泛的权力以决定是否有必要通过制定单行条例（Regulation）来对成文法的适用施加影响或防止它在司法实践中被滥用。1988年法颁布之后，大法官针对该法制定了大量详细的条例以辅助该法的适用，这些单行条例与1988年法一起，对英国的法律援助制度产生重大的影响，其中最为重要的是以下两点：第一，将法律援助的管理职责由律师公会（Law Society）转移到法律援助委员会（Legal Aid Board）手里；第二，明确规定法律援助委员会的职责是在大法官的指导之下，通过与其它的主体（包括公民法律咨询署、法律中心以及被指定的律师）以签订合同、授权、提供贷款等方式向需要法律援助的公民提供法律咨询、协助或代理。
1988年法及其附属条例的实施，在很大程度上推动了英国法律援助制度的完善，不过经过一段时间的检验，其弊端也开始显现。在根据1988年法所构建的法律援助体制下，任何人只要能通过法律所设置的经济状况审查（means test）和案情审查（merits test），并能找到一位事务律师为其提供代理，他就可以获得法律援助。任何律师所提供的法律援助如果被认为是已合理完成且符合法律规定，均有权从法律援助委员会或大法官那里获得相应的报酬。而且，任何事务律师，无论是否具有特定领域的专门知识和技能，都可以不经法律援助委员会授权就为任何符合条件的人提供初步的法律咨询与帮助，并拿着账单到法律援助委员会要求审定并支付相应的费用。这种作法看似有利于使更多的人获得法律援助服务，但却带来以下几个明显的负面效应：一是无法控制法律援助经费的增长，给国家财政造成了巨大压力；二是法律援助服务的质量参差不齐，使很大一部分急需法律援助的人得不到优质的服务；三是法律援助资金得不到有效的利用。[4]事实上，人们已经注意到，虽然英国政府投入法律援助的资金每年都在增加，但似乎越来越少的人可以得到法律援助的机会，而且法律援助的质量也有逐年下降的趋势，而这等于变相剥夺公民“诉诸司法”的权力，因此有必要对现行的法律援助体制进行反省与变革。
（二）改革的基本动向
经过一段时间的摸索与总结，以一系列关于法律援助的法律、条例的通过和政府报告的发表为基础，英国法律援助制度发生了并且正在进行着重大的改革。就其改革的主要内容而言，出现了以下两个方面的基本动向：其一，在面对其它公共服务机构（如卫生、教育）的竞争压力之下，如何将法律援助的预算控制在合理的范围之内，以使有限的资金能够集中使用在最需要帮助的人身上；其二，在控制法律援助费用的同时，如何进一步提高法律援助的质量，以在实质上满足公民获得司法救济的机会。
从1992年开始，英国政府着手采取改革措施以将法律援助费用控制在合理的范围之内。在刑事诉讼中，保守党政府的大法官在1993年通过制定了更为严格的条例以提高获得法律援助的条件，并对那些在治安法庭出庭提供刑事法律援助的律师强加了标准费用。不过在经过一段时期的检验之后，英国政府已经意识到“减少实施法律援助案件的类型，紧缩财政许可限额，以及对给律师所付的费用施加压力等措施都不甚有效，因为它们不能控制申请法律援助案件的数量。”[5]为此，英国政府采取扩大新型的法律援助人员的形式和服务方法的策略，除了私人初级律师与高级出庭律师在法律援助中将继续扮演重要的角度之外，法律咨询机构与受薪律师也将被纳入法律援助服务队伍，而这些改革措施后来也成了由政府出资建立的刑事辩护服务（Criminal Defence Service）的基础。