“大学城”审计调查中开展效益审计的探索

　　近几年，“大学城”开发建设受到国家和社会各界关注。“大学城”建设实为政府行为，其资金来源主要依靠财政对土地的各项规费、税、出让金收入的投入及大量以“信用”方式取得的银行贷款。在“大学城”的开发建设过程中对国家政策法规执行情况以及存在的问题、发展前景如何，社会上各界媒体说法很多。而“大学城”建设情况调查的覆盖面广，涉及到政府决策及其有关职能部门对政策法规执行情况；土地的征用、审批及农民切身利益问题；高校建设规模、标准及发展的经济实力问题；贷款规模、运用及潜在的风险问题等。

　　审计署驻沈阳特派办在某“大学城”开发建设情况专项审计调查工作中，坚决贯彻审计署五年审计工作发展规划提出的“坚持两个并重”的要求，积极探索效益审计新思路。他们运用大量的审计调查事实，分析、解剖在“大学城”建设中各环节、各层面存在的具有普遍性、典型性、倾向性的问题。以点带面反映“大学城”建设对国家及地方带来的经济效益、社会效益、环境效益等宏观方面的作用和影响。切实从健全法制、完善机制、规范管理、制约权利等方面提出具体可行的审计建议，引起各级领导及有关部门的高度重视。主要做法是：

　　一、收集占有翔实的审计调查资料是实施效益审计的基础

　　利用调查表的方式，取得基本审计调查资料。首先精心设计研究制发各种调查表格，调查表不仅反映要收集的基本情况，而且从不同角度侧重收集能够反映“大学城”建设中可能存在的土地征用、审批，农民补偿，高校建设及资金筹集等方面问题的数据，各项指标围绕审计评价来设计。指标具体详细，覆盖面大，便于综合分析。在实施审计调查初期，审计组派专人负责，对所涉及的三个“大学城”、十九所高校召开有关财务会计、基建负责人会议，布置讲解调查表的填制及各项要求，规定上报时间。在实施审计调查过程中，审计人员结合自己负责的审计内容，对调查表进行核实确认，以保证调查表数据的真实性和准确性，为审计分析提供全面可靠数据。如“大学城”建设及各高校大量占用银行贷款问题，调查表中按各项资金来源渠道占资金总额比例，分别对高校计划投资、实际到位资金进行对比分析，从而得出“大学城”中各高校建设计划投资银行贷款所占比重大，而实际建设过程中对贷款依赖性更强的审计结论。分析提出大学城发展要充分考虑到综合实际情况，合理有序发展，防止“一阵风”上马、盲目建设，以至形成新一轮资产投资—闲置—不良资产新的恶性循环出现的建议和加强国家宏观调控，注重社会效益的建议。

　　二、对调查存在问题原因综合分析是实施效益审计的关键

　　在专项审计调查中，不但需要运用传统的审计方法掌握有关的信息和情况，更重要的是对审计调查出的问题摸清形成的主客观原因，在此基础上从机制、制度方面探究深层的原因，为国家宏观调控，加强管理提供切实可行的措施和建议。如调查大学城总体规划中建设用地超过土地利用总体规划确定的规模问题，审计结论不是简单的认为是与非，而是分析产生问题的主要原因，通过分析认为，规划部门和国土部门在制定大学城总体规划和土地利用总体规划过程中各自为政，造成部分项目的选址和建设用地不符合土地利用总体规划，使大量耕地被占用，基本农田得不到保护。由此建议，提升土地利用总体规划的权威性，建议国务院统一土地利用总体规划和城市总体规划的审批权限，防止基本农田流失，保护耕地和农民利益，增强保护社会效益的约束机制。

　　三、总体把握、归纳准确、切实可行的整改措施和建议，充分体现效益审计的目的性

　　审计署在五年审计发展规划中在审计的内容和方式上坚持“两个并重”中强调，“效益审计以揭露管理不善，决策失误造成的严重损失和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国家资产安全。”如何将专项审计调查分析结果提炼、加工，转化为观点鲜明、建议具体、切实可行的措施和建议，达到促进国家各项资金有效使用，维护国家资产安全完整的目的。审计组抽出半个月的时间和精力，全体审计人员经过反复讨论、逐字逐句推敲、修改审计报告，站在宏观高度总体把握、准确归纳审计事实，分清是管理水平问题，还是制度本身不完善，还是利益导向驱使等问题，针对性较强的提出具体的措施和建议。如对省、市政府免收“大学城”新增建设用地土地有偿使用费的问题，审计人员经过与国家制定政策部门及省、市执行政策部门对有关法规反复逐条逐字研究讨论，最后审计结论提出，由于有关政策规定对新增建设用地土地征地、供地环节混淆，圈内圈外界线不清，本来作为控制新增建设用地的经济手段，却因规章解释不清，导致划拨供地建设项目大量圈占土地的问题。提出建议国务院责成有关部门对文件造成的理解混乱和执行中的偏差，给与明确的解释和界定，并修订征收办法，以保护国家的利益不受侵害。又如大学城管委会巨额转借银行贷款问题，审计结论没有简单就转借单位作出结论，而是对产生问题的没有有效控制的金融监管部门，提出在大学城建设中普遍存在的放贷银行对贷款使用跟踪监管不利的问题，并建议金融监管部门对违反贷款“三查制度”进行清理整顿，从源头防范金融风险。

　　四、“大学城”审计调查给审计人员带来的启示和思考

　　（一）高质量、高素质的综合分析能力是做好效益审计的必要保证。“大学城”专项审计调查的全过程，促使审计人员对审计署提出的“坚持两个并重”的认识有新的提高，同时使自身审计业务能力、综合分析能力得到锻炼。通过审计调查更反映出，审计人员自身的综合分析水平、业务素质及对效益审计调查效果起着至关重要的作用。尤其要求审计组长要有更高的综合分析问题能力，围绕审计调查项目向审计人员适时提出具有深度、高度的新思路新见解新课题，才能带领和指导审计组在审计调查中积极开展效益审计，发挥审计对国家宏观调控的重要作用。

　　（二）如何在审计调查中加强效益审计的的综合评价及跟踪问效，仍是继续思索和有待探究的新课题。在对“大学城”专项审计调查中，对大学城建设从审计角度给予客观的实事求是的评价，如审计调查认为，省委、省政府在支持“大学城”建设及高校入区、立项、土地审批和相关税费减免上给予政策倾斜，同时市委、市政府十分重视大学城建设工作，以大学城的建设为契机，拉动新市区的建设，带动市区的经济发展，并采取一些有效的措施，保证了大学城在短短的两年时间里就完成了大部分道路建设，加快了进区学校进度，实现了当年建设当年招生的目标。审计调查结果更多的是对大学城建设过程中存在的问题为国家提出宏观调控、决策所应进一步采取的措施和建议。如何在审计调查中加强效益审计的的综合评价及跟踪问效，仍是一个值得继续思索和有待深入探究的新课题。

　　这次审计，体现了专项审计调查中加强效益审计的重要性。从中也可以看到，审计调查从某种意义上讲比审计更重要。审计调查不仅着眼于发现和处理问题，更重要地是寻求解决影响宏观社会效益的方法和途径。