浅析我国行政诉讼调解制度的必要性

　　一直以来司法界认为：法院可以对当事人做思想工作使一方当事人认识自己的错误，但事实绝非如此简单，司法实践中，撤诉往往被扭曲，撤诉率居高不下，撤诉已成为行政案件结案的主要方式。

　　一、行政诉讼调解概述

　　行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下进行协商，形成合意，从而终结诉讼程序的活动。行政诉讼调解的特点如下：1、其制度基础是允许当事人通过协商就权利义务分配达成合意从而终结诉讼。2、法院调解被立法者定位于法院的职权行为，法官在调解中充当着积极的、主导的、必不可少的重要角色。3、法院调解只限于在审判程序中进行。

　　行政诉讼中的调解具有双重性质，一为诉讼行为，它是行政诉讼程序的有机组成部分；二为公法契约，是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。行政诉讼调解虽然也遵循“处分权主义”，诉讼双方无处分权即无调解，但由于其带有公法性质，行政机关的“处分权”毕竟有限，并且需要具备一定的条件，因此“处分权”在此中行使的自由度自然不及私法诉讼中当事人行使的自由度大，双方能够协商妥协的余地也并非无限。这是行政诉讼调解区别于民事诉讼调解的一个明显特征。

　　二、建立行政诉讼调解制度的必要性

　　我国行政诉讼制度自建立以来，虽然法律规定不适用调解，但是，大量行政案件变相适用调解解决行政争议已成为公开的秘密，不允许调解的规定已名存实亡。关于行政诉讼中应否引入调解机制的问题，近年来理论界、实务界对此一直存在比较大的争议，我认为，有必要在行政诉讼中建立调解制度：（1）调解是我国法院审判工作的优良传统和成功经验，适合我国实际；（2）我国长期民刑不分，互有交叉，存在一定的联系；（3）行政争议属于人民内部矛盾，通过法院调解工作，可以使双方当事人认识到自己的违法之处从而使纠纷早日解决；（4）在许多情况下行政机关有一定范围的自由裁量权，存在有调解的基础。

　　三、关于在行政诉讼中设立调解制度的几点建议

　　（一）修改相应法律，在行政诉讼中建立调解制度

　　在行政诉讼中适用调解，使原告、被告与法院三方都能受益：一是可以使原告在较短的时间实现起诉目的；二是被告行政机关意识到被诉行为确有错误时，可以作出对己较为有利的选择，主动改变具体行政行为；三是可以缓解社会矛盾，减轻法院的压力，这正是现代社会所极力倡导的和谐的理念。行政诉讼第五十条关于“人民法院审理行政案件，不适应调解”的规定，太过绝对化，此规定使法官在审理案件的过程中束手束脚，因此，对其进行适当的修改，改变行政诉讼一律不适用的调解的规定是可行的。

　　（二）行政诉讼的调解应建立在双方一致同意调解的基础之上。自愿原则是调解制度存在的重要原则，法院无权强迫任何一方当事人调解。

　　（三）为了避免行政随意的改变具体行政行为，可以对调解的适用加以条件，如规定法院在适用调解之前，应当审查行政机关是否具有改变具体行政行为的权限，对于不能改变的被诉具体行政行为，法院不得适用调解。

　　（四）对于合法的行政行为，不应适用调解

　　在合理的范围内改变具体行政行为是对行政机关资源的浪费，应当将合法性审查作为判断是否适用调解的前提，对不合法及合法不合理的行政案件才进行调解。

　　（五）调解运用的诉讼阶段

　　调解贯穿于民事诉讼过程中，但在行政诉讼中从立案到结案不能随时适用调解原则，因为庭审前没有证据交换、辨证质证，无法确定行政行为的合法性和合理性当然若案件已经通过了庭前证据交换，在庭审前则可以进行调解。虽然在庭前有时被告存在问题的具体行政行为也能被法官发现，但不通过开庭，往往只知其一，不知其二，不能看到具体行政行为所有存在的问题，若庭前在调解之下，被告只改变了一处错误，双方即达成一致协议，这与行政诉讼法官对具体行政行为应当全面审查的原则是矛盾的。因此，我认为，行政诉讼的调解阶段应当在庭审后或者庭前证据交换后进行。