我国确立行政公益诉讼的现实依据

　　行诉法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是确保行政机关依法行政。

　　（一）完善行政诉讼制度的需要

　　从目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看，很有必要在《行政诉讼法》中确立公益诉讼制度。

　　首先，虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。申言之，即使行政机关的违法行为和不行为尚未实际害及私权益，但其存在本身对行政法治的破坏，对公益的侵犯，私权益也将因此失去存在的根基。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，在这一点上现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。

　　其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。我国目前只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，且仅限于规章以下的规范性文件；但为了更好地实现行诉法的宗旨，为了同行政复议法更好衔接，我国行诉法将来一定要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对象的不特定性，若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。

　　（二）遏止公共利益损害日趋严重化的需要

　　在我国，需要通过行政诉讼保护的情形和种类很多，大致包括国家公共利益，公众或群体公共利益，公平竞争的公共秩序等。（注：于安：《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》，载《法学》2001年第5期。）说行政公益诉讼在我国具有巨大的针对性，最直接的原因即在于现实生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救济的情况，其中尤以下列五种情况为典型：

　　其一，国有资产流失。此种流失“表现为两种情况：一是国有资产被侵占、转移；二是国有资产被损毁、灭失。上述两方面的侵害和侵蚀有时是相互配合的，有些国有资产的流失是内外勾结、恶意串通造成的。因此，腐败往往导致流失，而流失又隐藏着腐败。”（注：见1995年12月4日《经济日报》。）在此过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，且往往直接组织、插手各种违法操作。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或滥用职权，人民应有权直接动用司法手段进行干预。“如果说原告与本案没有直接利害关系，那么任何人都难以否认，这种诉讼活动从本质上说，原告与本案有直接利害关系，因为国有资产被破坏、侵犯，最终要损害广大人民群众的利益”。（注：韩志红、阮大强：《新型诉讼-经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第24页。）问题的症结是，现行行诉法将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分国有资产被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，这是对人民管理国家权利和诉讼权的变相剥夺。

　　其二，环境污染和破坏。一些企业为了短期经济利益往往在投资、生产过程中忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化。当地行政机关为本地的经济发展、财政收入而漠然视之，甚至有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。按我国《环境保护法》第16条之规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，如果政府部门在防治污染方面不依法履行职责，执法不严，违法不究，其即应依法承担责任。这时追究政府机关所适用的法律程序可是公益诉讼程序，原告可是任何组织和个人，被告则是政府机关及其主管人员、责任人员。原告有权要求被告履行法定的环保职责，并赔偿公民及组织的损失。“环境公共财产论”和“环境公共委托论”认为，环境资源就其自然属性和作为人类生活所必须的要素来说，乃全体公民的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和损害；国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的，因而不能滥用。公民有权借助包括司法程序在内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，且不因公民所在地域不同而有差异。同时，环境行政公益诉讼不应以财产或人身损害之实际发生为要件，只要政府的行为或不行为使此种损害有发生之危险时即可提起，而这正体现了环境诉讼的预防性功能。

　　其三，土地开发中的不合理利用问题。行政机关为追求一时的轰动效应，搞所谓的面子工程，往往未经具体细致的调查研究就决定对某片土地进行开发，之后又基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和资源的浪费，严重违反了我国土地管理法规和保护国土资源的国策。然而，我国土地所有权不属于个人，与公民无直接利害关系，因此行政私益之诉无法对此作出解答。

　　其四，政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为。在我国，“大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、‘豆腐渣’工程也是审批出来的”，（注：国务院发展研究中心“经济全球化与政府作用”课题组：《经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景》，载《管理世界》2001年第4期。）因此允许公民针对违法的行政审批行为提起诉讼具有非常现实的意义。各级政府违法的招标、发包行为也十分普遍，以綦江桥垮塌事件为例，修建桥梁属于公共工程，由政府发包，但为什么发包给了一个没有任何建筑资格和技术的个体户？如果在政府进行发包时就容许人民提起诉讼，由法院来审查它合法与否，审查承包人有无相应资质，岂不可以防止付出如此惨重的代价？倘若允许民众以纳税人身份提起诉讼，就可将政府行政行为纳入司法审查的范围，这应当是遏止我国层出不穷、触目惊心的人为灾难性事件的一个渠道。

　　其五，政策性价格垄断行为。我国电信、铁路等垄断性行业虽几经改革，但并未真正做到政企分开，带有政策意义的行业价格垄断窒息了业内竞争机制的形成，束缚着本行业快速有序的发展，极大损害了广大消费者的利益。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、蛮横作风，已严重到了令消费者激愤的地步。以铁路系统为例，形式上的经营管理体制已实行企业化，但行业价格的形成却是政策性的，作为行政机关的铁道部是事实上的价格审批者和制定者。春运期间，火车票价格动辄涨价20%-30%，这种政策性涨价合理吗？春运期间乘火车的人以社会上的两类人为代表，打工者和两地分居者，他们大多处于社会低层。在他们春运期间非回家不可的情况下，有关部门借助行政性权力和垄断性地位强行提高价格，这符合我们的社会正义，符合我国合同法中确立的公平原则吗？显然不符合！这种抬价是经过铁道部通知或审批的。现在我们看到，已出现了河北律师乔占祥状告铁路部门的案例，但是他只能先乘车，花了购票的代价，获得私人的诉的利益，然后才能提起诉讼。他只能要求铁道部门返还他本人因涨价而多花去的9元人民币（据最新消息北京市中级人民法院一审判决驳回了他的诉讼请求），因此仍属于私益诉讼范畴；他无权代表广大消费者就公众利益受损害而起诉，要求铁道部门停止不合理涨价行为，赔偿消费者遭受的损失。若允许他在没有乘车，没有票款支出的情况下纯粹为社会的利益而起诉，则应属于公益诉讼的范围。