检察机关提起行政公益诉讼探讨

　　四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司（下称佳乐公司）在修建贵州省金沙县宏圆大厦过程中欠缴2013年3月至2014年10月期间的噪音排污费共计121520元。金沙县环保局分别在2013年11月26日、2014年8月19日向佳乐公司发出了《缴纳排污费通知书》、《限期缴纳排污费通知书》，但是佳乐公司依然没有按期缴纳排污费。2014年10月13日，在金沙县环保局的催促下，佳乐公司缴纳了拖欠的12.1万余元噪音排污费，拖延支付近一年。针对这种未按时缴纳排污费的情形，环保局并没有按照相关法律法规进行处罚。

　　2014年10月20日，金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。2014年10月27日，仁怀市法院决定立案受理。10月29日，金沙县环保局收到法院的《应诉通知书》等应诉材料后，便立即决定对佳乐公司处以警告处罚，并将处罚情况告知金沙县检察院。金沙县检察院认为通过公益诉讼督促行政机关依法履职的目的已经达到，便向法院申请撤回起诉。11月4日，仁怀市法院作出行政裁决，准许撤诉。

　　作为全国首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼，本案受到社会的广泛关注。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）也提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。本文就检察机关对行政机关不作为或者乱作为等损害公共利益的行为提起诉讼加以探讨。

　　一、检察机关提起行政公益诉讼的必要性和可行性

　　行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为或者行政不作为侵犯了公共利益，依法以自己的名义提起的以公共利益为诉讼目的的活动。

　　“一切有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不易的经验。”行政权作为一种管理国家公共事务的权力，既发挥着维护公共利益的积极作用，同时因其天然的扩张性，也随时存在着侵犯公共利益的危险。由于政府自身亦有利益，在政府内部各种利益与公共利益掺杂伴生、关系错综复杂的客观情况下，必然会出现政府自身利益、部门利益、个人利益超越公共利益现象。近几年来，政府滥用权力或者怠于行使职权的违法行政行为致使国家利益和社会公共利益遭受侵害案件时有发生。这时就需要有人代表公共利益站出来讨说法。

　　由于违法行政行为与自身利益联系不大，公民或者社会组织提起公益诉讼的积极性不高，提起的诉讼多数也被法院以与被诉行为无直接利害关系不予受理。即使案件被法院受理，相对于掌握着公权力的国家机关，公民或者社会组织的力量非常弱小，在诉讼中，双方力量明显失衡。提起公益诉讼的违法行政行为涉及人员、地区多，造成的公共利益损失范围广，收集证据的工作量、难度都非常大，公民或者社会组织很难收集比较全面的证据。另外，一件涉及公益诉讼的案件，从起诉到法院作出裁判，需要消耗大量的财力和精力，而从效果上看，大多以败诉而告终，胜诉的案件微乎其微。

　　检察机关作为国家的法律监督机关，负有保障法律的统一实施、维护法律的权威与尊严的职责，以维护国家和社会公益、追求公平和正义为己任。当法律规范没有得到严格执行、遵守，当国家或者公共利益收到非法侵害时，检察机关应当主动履行监督的职责。而行使诉权就是一条高效、便捷的监督手段，监督与诉讼是有机结合的，诉讼是实现监督的形式和手段，实现监督则是诉讼的目的。检察机关没有最终的裁判权，通过将案件移交法院审理，实现监督权与诉讼权的转化和衔接。所以，由检察机关提起行政公益诉讼是其履行职责的需要。

　　我国宪法规定，检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在我国“一府两院”的权力构架中，检察机关与行政机关、法院之间是互相独立的，检察机关不负有直接管理国家政治、经济事务的职权，与行政行为、公共利益均没有直接的利害关系，因此在一定程度上能够排除行政机关的不当干预，监督法院依法审判。检察机关拥有丰富的诉讼资源和诉讼经验，相对于个人和社会团体，能够更好的维护公共利益。

　　二、检察机关提起行政公益诉讼面临的问题

　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度是检察机关法律监督的职能所在，但面临三大问题：

　　（一）检察机关提起公益诉讼还缺乏法律上的依据。虽然《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，但是修改后的行政诉讼法并没有规定行政公益诉讼制度，导致检察机关能不能、以什么样的身份提起公益诉讼都不明确。当前，可以由法院和检察机关联合出台司法解释等规范检察机关提起行政公益诉讼。本案金沙县检察院就是以贵州省高级法院2014年4月出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第12条：“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责。”和第13条第（1）项：“人民检察院是公益诉讼的主体”提起诉讼。

　　（二）公益诉讼案件线索发现和管理机制如何建立、公益诉讼案件受理和办理如何规范、检察机关与审判等机关之间的关系如何确定等工作需要探索并完善。检察机关提起行政公益诉讼的范围如何界定，是不是所有侵害公共利益的行为检察机关都应该提起诉讼？行政公益诉讼如何启动，检察机关能否依职权主动提起诉讼？检察机关提起诉讼钱是否必须先向行政主体发出检察建议、违法行为纠正通知书？如果在查办案件过程中发现滥用职权、玩忽职守等职务犯罪时，能否将案件一同提起诉讼？法院是否可以将行政案件与刑事案件合并审理？检察机关提起诉讼的效力如何？法院是否必需立案？这些问题都缺乏规定，都有待于检法两家的共同探索。

　　（三）检察机关人员数量与业务能力与提起公益诉讼新工作要求还有差距。检察机关进行法律监督具有多方面内容，除了涉及公益诉讼外，还需对执法、司法等行为进行监察和督促。检察机关还要开展职务犯罪侦查、刑事案件审查逮捕、审查起诉等工作，这些都需要耗费大量的检察资源。而当前检察机关，特别是基层检察机关，案多人少的矛盾尤为突出。在这种情况下，如果大量的公益诉讼案件涌入检察机关，检察资源将不堪重负。检察机关提起公益诉讼由民事行政检查科负责，办案人员过去更多的是以书面审的形式开展工作，面对没有接触过的新型的行政诉讼，证据收集、法庭辩论能力都有待于加强。

　　三、检察机关提起行政公益诉讼制度构想

　　（一）明确检察机关在行政公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表。不同的身份定位决定了检察机关在诉讼三角构架中与法院和其他诉讼参与人之间的关系。检察机关参加诉讼，不仅仅是代表国家和公众对侵犯公共利益的违法行为请求法院裁判，还行使对诉讼活动合法性监督的权力，如果简单地以法律监督机关的身份出现在行政公益诉讼中，体现不了公益诉讼的特点。

　　（二）界定检察机关提起行政公益诉讼的对象和范围，不能包罗万象。不是所有涉及公众利益的违法行政行为都应该通过检察机关提起公益诉讼的方式加以监督，目前可限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件范围内。检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于职务犯罪造成的国有资产的流失、环境保护等领域，对于职务犯罪侵害公共利益的情形能够较快的掌握，并及时采取措施。而对于其他的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。

　　（三）明确检察机关提起行政公益诉讼启动的程序。一个渠道是社会团体或者自然人可以向检察机关提供线索并提出请求，另一个渠道是检察机关自己发现。检察机关发现存在侵害公共利益违法行政行为时，不宜直接提起公诉，应当先督促纠正，然后发出检察建议，在这些措施没有达到预期效果后再提起诉讼。例如本文开头提到的案例，如果检察院先向环保局发出检察建议，而环保局及时纠正违法行为，也就不存在后来的起诉、撤诉。在当前基层检察院司法资源不足的情况下，检察机关与行政机关的“私下解决”，更高效，更便捷。在查办过程中如果发现滥用职权、玩忽职守等职务犯罪，可以一并向法院起诉，法院可以合并审理，节约司法寺院。

　　（四）明确检察机关提起公益诉讼的效力。检察机关这个时候是代表公共利益，而且还有法律监督的职能，因此应规定检察机关提起的行政公益诉讼，法院必须受理，不能驳回起诉，或者说不予受理。一方面，可以解决当前行政诉讼立案难、审理难的问题，另一方面也可以引起行政机关和法院的高度重视，严肃处理。