行政诉讼受案范围的扩展与权力结构的平衡

　　从历史发展来看，行政诉讼制度是伴随民主制度的推行而在世界范围内得以建立和运行的。行政诉讼制度在本质上所具有的宪政价值，使之在我国的建立与发展，不仅是行政法治建设上的重大突破，也是中国行宪史中具有里程碑意义的重大事件。因为它在一定程度上把民主宪政的基本理念——人道政府（人民主权、人权保障）、有限政府（权力受法律限制）、责任政府（为自己行为承担政治、法律责任）——付诸实施，从而把宪法的意义部分的表达在了现实生活中。[1]通过行政诉讼制度赋予司法机关对行政主体因行政权行使引发的行政争议进行司法审查的权力，既可给予相对人以司法救济，充分保障其合法权益，同时也可以实现司法权对行政权的制约，进而达到国家权力的制约与平衡。但是，20多年来现实中行政诉讼制度的实施并不如人意，这种困境的形成有很多复杂的因素，其中公认的最重要的一个原因在于国家政治体制和权力结构配置的不科学，导致司法权一直居于弱势地位，长期以来无法和行政权进行抗衡，行政诉讼制度自然无法充分发挥监督与制约行政权的功能。为改变这种状况，学者们提出很多解决途径来强化司法权的行使（如进行司法体制改革直至政治制度改革，保障司法独立等）。但由于国情所限，强化司法权最现实可行的途径之一仍然是回到司法权内部，围绕行政诉讼制度自身，通过扩大行政诉讼受案范围，拓宽法院审查行政行为的空间。自行政诉讼制度建立伊始，行政诉讼受案范围就一直是整个行政诉讼制度乃至行政法理论的核心和前提问题，一方面，受案范围的大小受各种因素影响，其中国家的权力结构模式、经济社会发展程度都会对其实际范围界定产生决定性的影响。但与此同时，行政诉讼受案范围的科学规划也能够反映并促进权力结构的合理安排与运行，这是一个互相制约、互相影响的过程。

　　一、透过权力配置达成结构平衡——权力分立的理想形态

　　1、国家权力的配置。孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”因此，为实现国家权力的平衡，防止权力的专断与滥用，达到以权控权的目的，就必须设置一套科学合理的权力结构体系、所谓权力结构，是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。[2]综观世界各国，对于国家权力的配置都有横向和纵向之分。纵向的权力配置主要涉及中央地方关系，是一种典型的层级制权力划分体系，但和通常单向意义上的上下级权力关系不同的是，这种层级制的权力配置也首先必须保证地方权力在平面上的科学分配，这样才能保证下级权力与上级权力之间的互相牵制与平衡，否则更容易造成权力的专断与滥用。因此，本文重点分析的权力配置主要指的是一种横向的配置，即探讨同级权力尤其是最高权力的分立与平衡，亦即在同一权力平台上进行平等的界限划分，将权力先行分解，然后再加以科学的组合，实现权力间的制约与平衡。

　　2、权力结构的平衡。（1）西方分权制度尤其是以控制权力为中心的三权分立制度是达成权力平衡的重要途径。三权分立是西方国家广泛采用的国家政治制度和政权结构的基本原则和组织形式，其内容是从权力内部对权力进行分解，采取三权分立的形式，将权力在一个平面上划分为立法、行政、司法权，每种权力都在法定的框架内各司其职、分工合作、互相制衡，形成一种即互相分立又互相制约从而达到平衡的权力控制体系，并在此基础上最终实现宪政。其基本核心是立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。在当代，尽管西方国家的政治制度发生了很大变化，权力分立的具体实施形态在各国也有所不同，但分权制衡、三权分立的基本精神却大致相同，并无实质差异。对于这种权力结构配置模式，西方社会和学界普遍将其作为宪政四大基石之一，认为只有实行三权分立，才能最大限度达成权力结构平衡，避免专制与独裁，真正实现民主与法治。

　　（2）我国政权架构以分工合作为中心，淡化监督与制约的权力结构。虽然长期以来在我国并不承认三权分立这一权力结构体系存在的合理性，但只要是涉及国家权力结构的配置问题，就不可避免地要涉及到权力的分立与制衡。我国宪法明确规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，行政权则由国务院为首的行政机关负责行使，最高人民法院是最高审判机关。中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，这种权力结构从表面上看也有明确的分工和权限设置，但这种分工的理念是以“合作”为宗旨的，对于各种权力之间的监督与制约关注不足。对于权力的制衡来说，仅仅有分工合作是远远不够的，只有权力在分工的基础上能够互相牵制，实现权力之间的良性互动，才能避免权力滥用和集权。设置于人民代表大会制度之下的行政权和司法权，虽然从立法表述上来看处于平等的地位，但实质上并非如此。从两者之间的关系来看，司法权独立性很差，对行政权依附性较强，而行政权则过于强大。虽然由于行政权行使的主动性与司法权行使的被动性等自身性质差异的原因，导致在世界范围内行政权的扩张已成为一种常态现象，但在我国强势的中央集权传统背景下，行政权与司法权的力量对比更是严重失衡。虽然我国也通过建立行政诉讼制度赋予司法机关对行政行为的司法审查权，但囿于种种原因，这一制度并没有真正发挥权力相互制衡的功能。

　　二、权力结构失衡下的行政诉讼受案范围考察——范围狭窄，亟需扩展

　　1、现状分析：现行行政诉讼法受案范围的不足。1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》标志着行政诉讼制度在我国的正式建立。此后的20多年里，这部法律在保障相对人合法权益、监督和制约行政权，促进依法行政、推行依法治国等方面都发挥了重要的作用。行政诉讼受案范围是人民法院受理行政争议案件的界限，即人民法院可以受理哪些案件，不能受理哪些行政案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能审查。[3]它是行政诉讼的核心问题，也是行政诉讼法颁布以来争议最多的焦点之一。随着政治经济社会的不断发展，虽然这些年来我国行政诉讼受案范围相比初建时有了很大的拓展，但并没有根本意义上的改进，只是在原来的框架内通过司法解释进行了一些补充和修正，远远无法适应现实的需要，也无法充分实现行政诉讼制度的目的。主要存在以下几方面的缺陷：

　　（1）立法模式不科学，条文规定模糊，前后逻辑混乱。现行行诉法的立法模式基本上可认为是一种不完全概括加肯定否定列举并用的模式，试图精密准确地限定行政诉讼受案范围。虽然无论何种立法模式都难免会有所遗漏，难以面面俱到，但很明显我国行诉法所采用的这样一种多层次多角度的立法模式很容易在逻辑上陷入困境，和其他国家普遍采取的否定列举模式相比，这样的立法规定在实际上造成了受案范围的模糊和不确定，不利于在最大限度内保护行政相对人的合法权益。

　　（2）合法权益界定为人身权和财产权的保护，范围过窄。根据《行政诉讼法》第11条的规定，行政诉讼受案范围仅限于行政主体侵犯公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，从而排除了对侵犯选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威等政治权利或劳动权、受教育权等其他权利的行政行为的司法保护。政治权利和其他权利都是宪法上明确规定的公民应当享有的基本权利。西方法谚有云，没有救济就没有权利。当这些权利受到行政主体的侵犯时，按照现行行诉法律规定却不能获得司法救济，这很明显属于立法上的重要遗漏。

　　（3）仅针对外部具体行政行为，排除了抽象行政行为和内部行政规则的司法审查。这一现状使违法的抽象行政行为和内部行政行为都避开了司法的审查监督，造成了公民一方合法权益受侵害的，也不能通过行政诉讼获得有效的司法救济保障。[4]事实上，由于违法抽象行政行为适用对象的普遍性，导致其侵害极有可能具有连续性和广泛性，对相对人危害更大，也不利于社会关系的稳定。

　　综合来看，行政诉讼法中规定的受案范围实际上是一种限缩式的立法架构，存在立法模式、立法标准上的矛盾与冲突，对合法权益与可诉行政行为的理解也十分有限，这样的受案范围现状的形成既有历史条件的限制，也和现实国家权力结构体系有关。

　　2、现行行诉法受案范围界定狭窄原因剖析。首先，这种限缩式的受案范围规定和当时的历史条件有关。行政诉讼作为一种开创性的制度，在立法之初难免要考虑当时的社会和法治发展水平。原全国人大常委会副委员长王汉斌曾指出：“考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不健全，行政诉讼法规定的‘民可以告官’有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”[5]由此可以看出，对受案范围的界定主要是考虑了当时审判机关自身能力和资源的不足，社会权利保护意识不充分等原因，但同时也指出受案范围扩大是一个必然的趋势。其次，行政权大大强于司法权、司法权依附于行政权的权力结构独立性不足，使得司法无法实现对行政权的有效制约。如前所述，我国宪法规定的权力结构与其在实际运行中的状况存在相当大的差距。在国家权力结构中，行政权拥有强势地位，实际处于各种权力的核心。行政权排斥司法权的介入，以及司法权自身资源有效等原因，都导致在事实上很难有效拓展行政诉讼的受案范围。

　　3、扩展行政诉讼受案范围的可行性构想。针对目前行政诉讼受案范围过于狭窄，不能充分发挥其制约行政权、保护相对人合法权益的现状，可以考虑从以下几个方面加以完善：（1）改变现有的立法模式，代之以概括式和否定式的立法模式。行政诉讼法采取的肯定式列举和否定式列举的方式，既不符合逻辑规范，也使受案范围出现了不明不白的中间地带，导致了对于受案范围的不同理解。修改行政诉讼法应当采取概括肯定加列举排除的方式，既逻辑周延，减少灰色地带，也有利于对受案范围的准确把握。[6]（2）扩大权利保护范围。将选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰自由等政治权利和劳动权、受教育权等其他权利纳入行政诉讼保护的范围。（3）将部分抽象行政行为和内部行政规则适当引入行政诉讼视野。对于抽象行政行为是否可以进行司法审查，基本上学术界已达成肯定的意见，争议的关键问题在于规章是否能够纳入司法审查。普遍认为，由于行政法规已有《立法法》明确规定了审查监督的方式，而规章却没有相应的审查途径，因此，有必要由人民法院对规章及以下的规范性文件的合法性进行审查。至于内部行政规则的可诉性，目前多数观点认为如果这类规则对相对人的利益产生了实际影响，也即效力发生外部化，就应当将其纳入行政诉讼审查的范围。

　　三、行政诉讼受案范围扩展——实现司法权、行政权、立法权的互相制约与平衡

　　行政诉讼受案范围狭窄虽是权力结构失衡造成的后果，但是也要看到，如果能在立法技术上对其进行拓展，在理论和司法实践中实在有效地扩大司法审查的广度和深度，那么毋庸置疑，这种扩展必然会反过来影响现有的权力结构形态，动态地实现司法权、行政权、立法权之间的互相制约与平衡。

　　1、扩展诉讼受案范围——促进行政主体依法行政，规范行政权的行使。我国行政诉讼法第1条即开宗明义指出，行政诉讼法的立法目的是保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。因此，行政诉讼制度不仅仅是一种事后的司法救济制度，它还具有监督和促进行政主体依法实施行政行为、规范行政权合法运作的功能。在行政诉讼中，法院首先审查作为诉讼标的的行政行为的合法性。人民法院在审查行政行为合法性的过程中，还可以发现实施相应行政行为的工作人员是否存在违法、滥权、腐败等情形，从而实现对公职人员是否守法和勤政、廉政的监督。[7]行政诉讼是国家监督制约违法行政和治理腐败机制的重要环节之一。司法权对行政权的监督制约功能主要是借助于行政诉讼这一载体来实现的，因此，行政诉讼受案范围的大小直接决定了司法权对行政权干预的程度。通过行政诉讼受案范围的扩展，拓宽法院受理行政案件的广度和深度，可以进一步加强行政诉讼制度监督制约行政权的功能，促进行政主体依法行政，规范行政权的行使。此外，通过行政诉讼制度解决争议，通过扩展行政诉讼受案范围让更多的行政争议进入司法轨道，而不是依靠信访、申诉等法治化途径降低的方式获得救济，对培养公民法律意识特别是行政机关工作人员的法治理念也有很重要的影响。这种法治观念的养成对于促进行政主体真正依法行政，建设法治政府具有更深层次的意义。