农民进行行政诉讼的障碍和排除

　　[摘要]在我国强调依法治国及致力于解决“三农”问题的今天，农民权利能否通过行政诉讼得以有效地保障，具有特殊意义。然而，农民进行行政诉讼却面临着体制、意识、程序等诸多障碍。为此，改革体制、更新观念、完善程序以利于保障农民的合法权利，乃迫切需要和理性选择。

　　[关键词]农民；行政诉讼；障碍；排除

　　行政诉讼作为解决公民私权力受到国家公权力侵害时救济问题的诉讼制度，在我国宪法强调“国家尊重和保障人权”、“依法治国”及政府致力于解决“三农”问题的今天，具有特殊的价值。然而，在目前，当权利受到行政机关侵犯时，农民进行行政诉讼可谓举步维艰，“立案难、审理难、执行难”乃不争事实。其诉权的实现无论从法律规范层面还是从现实运作来看，都存在着诸多困境和障碍。

　　一、农民进行行政诉讼的障碍及原因分析农民在行政诉讼中面临的困难和障碍是多元的，主要包括以下几个方面：（一）体制障碍首先，司法难以独立。在我国现有体制下，司法权在一定程度上依附于行政权。加之有些法官自身不具有独立的品格，对其宪法地位也缺乏信心，同样影响到农民对法律的信心，难以树立法律的权威。

　　其次，因缺乏有效的违宪审查机制，法院对于抽象行为的司法审查又存在着规范上的障碍，在行政诉讼中，对于行政机关发布的侵害农民权利的违宪的规范性文件，找不到法律解决的途径。

　　最后，农民在行政诉讼中没有安全保障。作为被告的行政机关一方面不依法履行诉讼义务，农民的诉讼权利难以全面行使；另一方面事前事中进行威胁、事后进行报复，也使得受害农民为避免权利落空或事后报复，不得不畏惧退缩或委曲求全。在行政诉讼中，近年撤诉率居高不下，大部分正是由于受到威胁所致。

　　（二）意识障碍基于经验认知，“民不可与官斗”的意识在农民中颇有市场，不能正确认识自身的主体地位，习惯于对权力的顺从；而行政机关也难以摆脱“官本位”意识。

　　（三）成本障碍诉讼费用过高，也是农民不愿提起行政诉讼的一个主要原因。我国行政诉讼收费制度基本上是照搬民事诉讼。有学者在考察民事诉讼收费制度时曾指出：“不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。如果当事人试图穷尽起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请强制执行等程序救济手段，必须准备一笔价值不菲的诉讼费用。当事人遭受的损失越大，争取全额赔偿的愿望越强烈，他为胜诉要预先支付的费用就越高。”[1]行政诉讼收费与民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。前者按件征收；后者以其所涉金额与价款按比例征收。这往往使农民承受相对他们而言高额的案件受理费，还有律师费等必要费用，再加上诸多非法律因素的干扰及司法腐败所额外增加的成本，农民的诉讼成本极高！权衡利弊，农民往往选择忍让、退缩或者寻求诉讼外的救济途径，如目前我国大量存在的“生命不息、申诉不止”现象，“上访专业户”不断增多乃不争事实。

　　（四）程序障碍1立案上的障碍。目前，该方面的最大障碍是，有些法院对于农民提起的行政诉讼不予立案，甚至既不立案也不作不予受理的裁定，使农民陷入“告状无门”的境地。

　　2受案范围的限制。我国行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”可见，该条以概括的方式确立了行政诉讼受案的基本界限，即只受理对具体行政行为不服提起的诉讼，而不受理所谓抽象行政行为侵权提起的诉讼。而事实上，许多侵犯农民权利的行为恰恰是抽象行政行为。这就使农民的有关权利受到地方制定的各类规范性文件或所谓的“红头文件”侵犯时，无法寻求有效的司法救济。该条还对行政诉讼的被告主体作了限制，即被告只能是行政机关和法律法规授权的组织。然而，目前在土地征收、征用过程中，村民委员会也往往侵犯农民的土地权利，故村委会能否成为行政诉讼的被告，就成为一个焦点问题。就目前法律规定而言，村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，因而往往认为它不具备行政诉讼主体资格；也有人指出，村委会除了公共服务职能外，在实际工作中也具备一部分执行基层行政事务（如计划生育）的职能，而村委会不能作为行政诉讼被告，往往使农民许多切身权益难以得到有效地救济。

　　该法第11条采取列举的方法，进一步限制了行政诉讼的受案范围，主要限于对公民人身权和财律师方面的行政处罚、行政强制措施、行政不作为等，涉及政治、教育等权利的行政行为没有明确纳入行政诉讼受案范围。因而，使农民的自治权、受教育权等无法获得司法救济。

　　3行政领导出庭难。在行政诉讼案件的审理中，行政机关的领导不出庭，被告拒不出示证据或威胁利诱原告撤诉等都成为农民行政诉讼道路上的“荆棘”。目前，在全国已审理的行政诉讼中，行政领导作为法人代表出庭应诉的还不足1‰；有的省份全年几千件“民告官”案件中，行政长官竟无一人出庭；有的行政机关面对行政诉讼，甚至连委托代理人都不屑，干脆让法庭缺席审判！[2]4执行难。事实证明，即使农民胜诉，由于缺乏有效的执行机制和责任规定，行政机关往往不执行司法判决。因此，胜诉对于农民没有太大的实际意义。

　　二、农民进行行政诉讼障碍的排除在目前，要想真正扫清上述障碍，我们认为，主要应沿着以下路径：（一）改革体制1必须贯彻司法独立，以确保司法公正。只有改革现行体制，减少地方党政部门对法院审判案件的干扰，才能真正做到“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律诚挚的理解来解释法律。独立的法官既不属于我，也不属于政府”。[3]也只有这样，农民才有望彻底跳出“民畏告官”的窠臼。

　　2建立违宪审查制度。从某种意义上说，违宪审查制度是迄今为止人类所发明的最为重要的权利救济机制。宪法作为根本法，具有最高法律效力，无论是立法还是执法都不得与之相违背，否则将视之为无效。据此，对于政府制定颁布的涉及农民权利的法规、规章，应允许农民控告，并由违宪审查机关依法对其是否违宪进行审查，并做出裁决，以保护农民的合法权益、维护宪法的权威。

　　（二）降低成本行政诉讼不同于民事诉讼，无论从其所要解决的问题性质，还是从其所依据的实体法及人民法院进行司法监督的本质来看，诉讼成本都理应由国家财政支付，若由包括农民在内的当事人承担，则不尽合理。因此，尽快实行“行政诉讼成本国家承担制度”，[4]未尝不是改变这一不合理现象的理性选择。在现有受案范围内，我们认为，当务之急应彻底清除各种限制受案范围的“土政策”，实行诉讼风险告知制度，以减少农民不必要的损失；对于社会保障、发放抚恤金等农民确有困难的案件，或者要求减负以及占地或拆迁补偿等农民一时难以承受较高诉讼费用的案件，应实行诉讼费减、免、缓制度以保障立案，使农民不至于因经济困难而不敢或不愿进行行政诉讼。

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