诉讼期间行政执行双轨制的坚持和完善

　　【摘要】关于诉讼期间具体行政行为的执行，我国在实践中实行双轨制：行政机关依照法律享有强制执行权的行为，在诉讼期间不停止执行；行政机关无强制执行权而要申请法院执行的行为，在诉讼期间原则上停止执行。这种双轨制总体上符合行政法治实践的要求，也是合理的，应继续坚持，但也应做适当修改使之更加完善。

　　【英文摘要】China adopts dual-track system in the execution of the concrete administrative acts during the litigation periods。If the administrative agency has the self-executive power，the executive process does not stop。If the administrative agency has no executive power or has to ask the court to execute the administrative acts，the executive process stops in principle。This dual-track system is reasonable，which answers the need of administrative-legal practice on the whole。China should continue to adhere to this system，and adopt poper amendments:first，“or execute enforceably according to law”of section44should be deleted；second，some sections should amended to truly put the“stop execution according to application”into practice。

　　【关键词】行政执行；双轨制；依法强制执行；依申请停止执行

　　【英文关键词】administrative execution；dual-track system；exforceable execution according to law；execution according to application

　　【正文】

　　关于诉讼期间的具体行政行为的强制执行，我国法律的规定相互矛盾。《行政诉讼法》第44条规定了诉讼期间不停止执行的原则，但是《行政诉讼法》第66条同时又规定了诉讼期间暂停执行的原则。实践中则实行双轨制：对行政机关依照法律享有强制执行权的行为，诉讼期间不停止执行；对行政机关没有强制执行权而要申请人民法院强制执行的行为，诉讼期间原则上停止执行。对此，学术界有两种极端的观点：一是建议把强制执行权完全交给行政机关，严格坚持诉讼期间不停止执行的原则[1]；二是建议确立诉讼期间停止执行的原则[2]。笔者认为，现行的诉讼期间行政执行的双轨制，符合我国行政法治实践的要求，也是合理的。前述两种建议的理由都不充分，我国应继续坚持这种双轨制，但应予适当修改。

　　一、诉讼期间行政执行双轨制的规范和实践

　　《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，这确立了诉讼期间不停止执行的原则。《行政诉讼法》第66条又规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，这实际上确立了诉讼期间停止执行的原则。《行政诉讼法》第44条与第66条显然相互冲突。规范的冲突导致了实践的困惑。在向“1999年全国法院行政审判工作会议”提交的《关于非诉行政执行工作的问题及建议的报告》中，四川省高级人民法院行政审判庭在谈及“关于非诉行政执行案件形成的条件”时指出：

　　对这个问题在司法实践中有两种认识。第一种认为，要形成非诉行政执行案件，必须是相对人对具体行政行为所设定的义务既不履行，逾期又不起诉。理由是基于《行政诉讼法》第66条的规定。第二种认为，根据《行政诉讼法》第44条的规定，相对人提起行政诉讼后，被诉的具体行政行为不停止执行。因此，只要相对人不履行具体行政行为所设定的义务，尽管相对人已经起诉，依法律、法规规定可以向人民法院申请强制执行的行政机关，在诉讼期间和诉讼审理期间均可以向人民法院申请强制执行，这样同样会形成非诉行政执行案件。理由是，具体行政行为的行政法律文书形成后，无论相对人是否起诉，该文书均产生法律效力，这与人民法院一审判决书上诉后不生效有本质的区别。这种效力在行政法学上称之为先定力，即推定具体行政行为合法。什么时候才不合法，是被诉具体行政行为被判决撤销时才失去合法法律效力。既然在诉讼期间和诉讼审理期间具体行政行为推定合法，那么，对相对人就具有强制力、约束力、执行力。所以，相对人是否起诉并不影响非诉行政执行案件的形成。我们同意第二种意见。特别是《行政复议法》生效后，相对人提请复议期长达二个月，加上复议期限二个月，不服复议诉讼期间十五天，等到具体行政行为被维持后，已经长达一年以上，行政行为长时间停顿，被执行财产会被转移或毁损。[3]

　　这是四川省高级人民法院的意见，或许也是四川省行政审判的做法。但该做法实际上似乎是中国行政审判的例外情形。根据笔者对四川（广州政府法制办复议处和广州中院）的调查，诉讼期间不停止执行之原则的实践状况比较复杂。在我国，具体行政行为的强制执行权原则上属于法院，但也有部分属于行政主体。如果行政主体拥有强制执行权，诉讼期间不停止执行原则自然得到较好的贯彻。可是，如果行政主体没有强制执行权而要申请人民法院强制执行，在相对人提起复议和诉讼时，人民法院通常不予执行。之所以如此，主要是因为，这种制度把对具体行政行为的审判权和对未经审判的行政行为的执行权交给了同一个机构。这把法院置于很难堪的境地。对于执行案件的审查和对诉讼案件的审查，法律规定了两套标准。法院对前者的审查较宽松，主要限于形式审查；法院对后者的审查则非常严格，是全面审查。这很可能导致下述结果：法院执行了某具体行政行为之后，又判决该具体行政行为违法并撤销之。这一方面扩大了行政机关违法行政的损害，另一方面又使法院很被动、很尴尬，等于让法院自己扇自己耳光。法院显然会竭力避免自讨苦吃：“结果，只要当事人提起了行政诉讼，一般都要停止具体行政行为的执行。这就使行政诉讼法规定的不停止具体行政行为执行的原则变成了事实上的停止行政行为执行为原则。”[4]另外，在相对人对行政行为的合法性与合理性提出异议的情况下，要求法院未经仔细审查就强制执行行政行为，这会损害相对人对法院的信任，损害法院的形象。

　　最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释（以下简称《若干问题的解释》）第94条规定，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行……”。这实际上是承认了诉讼期间停止执行的实际做法的合理性，但《行政诉讼法》第44条与第66条、《若干问题的解释》第94条的冲突依然无法化解。面对该冲突，最高法院的法官再次肯定了诉讼期间不停止执行和停止执行的双轨制的合理性，把诉讼期间不停止执行的情况仅限于“行政机关有强制执行权并自己执行的情形”。甘文法官认为：“《行政诉讼法》第44条规定了诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则。此原则只适用于行政机关有强制执行权并自行强制执行的情形。”[5]蔡小雪说：“大多数同志认为，尽管行政诉讼法第四十四条中明确规定，行政诉讼期间，不停止具体行政行为的执行，但该条规定的‘不停止执行原则’仅适用于行政机关有权并自行执行的情形。”[6]

　　最高法院法官的这种解释，总体上化解了规范之间的冲突，但却依然面临另外的冲突。因为，依照《行政诉讼法》第66条的规定，不仅行政机关申请人民法院强制执行要服从相对人“在法定期限内不提起诉讼又不履行”的条件，而且行政机关“依法强制执行”也要服从该条件。这就与《行政诉讼法》第44条和前述两位法官的解释相冲突。但前述的诉讼期间行政执行的实践状况和最高法院法官之解释，显然是否定了《行政诉讼法》第66条所规定的行政机关“依法强制执行”要服从相对人“在法定期限内不提起诉讼又不履行”的条件。

　　基于以上分析，笔者认为，在条件和时机成熟后，《行政诉讼法》第66条应由最高人民法院作限缩性解释，或由全国人大作相应修改，删去“或者依法强制执行”的规定。总体上说，《行政诉讼法》第44条和第66条、《若干问题的解释》第94条和最高法院法官的权威解释，共同构筑了诉讼期间行政执行的双轨制：对行政机关有强制执行权且自己执行的行为，适用诉讼期间不停止执行的原则（简称“不停轨”）；对行政机关无强制执行权而要申请人民法院执行的行为，适用诉讼期间暂停执行的原则（简称“暂停轨”）。这种双轨制符合行政法治实践的需要。现在的问题是：这种双轨制是否合理？

　　二、诉讼期间行政执行双轨制的合理性

　　（一）关于诉讼期间行政执行的两种极端观点不能成立

　　目前，我国学术界对诉讼期间行政执行有有两种极端的观点。第一种观点主张是将行政强制执行权完全交给行政机关，采纳行政执行模式，实质上即采纳起诉不停止执行的原则。该观点提出了三条理由。[7]笔者认为，这三条理由都不成立：（1）认为行政执行模式有利于树立法院权威的观点很成问题。法院的权威主要不是指它相对于老百姓的权威，而是指它相对于行政机关的权威。双轨制允许法院对某些行政行为的合法性做一定程度的审查、并在其显属违法时不予执行之，这其实更有利于树立法院的权威。（2）认为行政执行模式有利于提高行政效率的观点不能成立。法院在执行方面的能力和专业水准丝毫不比行政机关差，它还能保障了被执行行政行为的合法性，从根本上提高行政效率。（3）认为行政执行模式有利于相对人寻求救济的观点也不成立。“暂停轨”实际上更能避免由行政强制执行而带来的损害，因为它实质上是事前救济，要比纯粹的行政执行模式更有利于相对人权益保护。

　　第二种观点主张把不停止执行原则完全修改为停止执行原则，其理由是“考虑到行政诉讼法的宗旨是为了充分保护相对方的合法权益，应当作出有利于相对方的法律规定。”[8]这种说法本身并没什么错。问题的关键是：这种观点要把现行原则颠倒过来。推倒重来式的重大变革必须要十分审慎，必须充分证明这样做的必要性。它首先要证明现行的制度不能保障相对方的合法权益，但这种观点并没有这样做，而是径直地地提出了其修改建议稿；再者，这种建议稿在规定停止执行原则之后，又规定了六项例外。如果不拘泥于形式，而是深究其实质内容，读者就可发现，这六项之多的例外情形实际上已使停止执行原则不再成其为原则，也就是说，该意见实质上和现行的双轨制基本相同[9]。

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