规范土地征收行为，促进社会稳定和谐

　　国家基础设施建设在我国国民经济建设中占有重要地位，建设绝大多数将占用农村集体土地，不可避免地面临复杂的土地征收问题。近年来，因农村土地征收引发的矛盾纠纷此起彼伏，有的甚至引发群体性上访、集访，这其中很多涉及国家基础设施建设项目。

　　一、案件特点

　　1、征地面积大。其所需的土地面积都很大。如重庆绕城高速公路西、北两段共计30公里，征地总面积5597亩，拆迁房屋15.2万多平方米；草街航电枢纽工程（北碚区段）征地2860亩，拆除房屋509栋；遂渝铁路北碚段征（占）用土地2277亩，拆迁农房61198平方米。

　　2、安置人员多。如重庆绕城高速公路在北碚区分西、北两段征地共涉及4镇2街15个村100个社，需安置征地农转非3299人，拆迁企业35户；草街航电枢纽工程（北碚区段）征地涉及北2个村18个社，其中有9个社为整社征收，该项目征地需安置农转非人员2213人。

　　3、时间跨度长。重庆绕城高速公路在北碚区分西、北两段建设。西段在北碚境内长约11公里，于2004年底实施征地，2005年3月进场施工，历时3年多，到2008年12月建成通车；北段在北碚区境内长约19公里，于2005年9月实施征地，2006年4月进场施工，2010年才建成通车。

　　4、矛盾纠纷多。由于土地征收涉及农民利益较大，矛盾较多，很多纠纷协商解决和调解不了，都通过诉讼程序解决。重庆市北碚区人民法院2011年受理行政诉讼案件208件，其中涉及征地纠纷的有193件，占受理案件数量的92.7%。每万人收案数达到了5.1，创历史新高。

　　5、类型多元化。起诉到法院的纠纷中，失地农民有请求支付征地补偿纠纷，有请求获得征地安置纠纷，有请求确认征地行为违法纠纷，也有请求赔偿损失纠纷。同时，施工方有起诉排除施工妨碍纠纷、施工损害赔偿纠纷。除行政诉讼外，还有民事案件，群体性纠纷较多，法院处理难度大。

　　二、原因分析

　　1、法律规定不完备，不能及时享受安置待遇。国家基础设施建设项目立项后，地方政府为加快建设进度，多采用边征地、边施工、边报批的方式运行。由于没有完善的征地批文，被征地农民无法办理“农转非”，无法及时进入社会保险系统。同时，有些困难群众因不能及时“农转非”而无法享受城镇人员低保待遇。

　　2、征地补偿标准低，不能明显改善生活水平。现行规定的征地补偿费是按照土地原用途的年产值倍数来进行测算，这种测算办法，没有体现土地的潜在收益和利用价值。按重庆市政府[2008]45号文件，土地补偿费最高每亩1.6万元，安置补助费每人2.8万元，这两项费用还要用于交纳养老保险，用完之后，其生活将面临困境。

　　3、因征地批文滞后，引发“政策补差”矛盾。一般征地补偿费的确定以征地公告发布时的政策标准为准，而征地补偿标准，随着国家和地方经济建设的发展，将会有一定的调整提高。由于有些建设项目在征地公告时还没有征地批文，在征地批文下来时，征地补偿政策却提高了补偿标准，被征地农民往往强烈要求按新的补偿标准获得补偿。

　　4、征地程序不规范，损害行政机关的公信力。有些建设项目，征地部门在征地过程中不注重严格的征地程序，征地行为不规范，引发被征地村民质疑征地行为合法性。如征地公告的内容不具体，补偿范围和标准不透明、不明确，有的工作人员在具体测量时不公正等。

　　5、部分非理性诉求，征地部门无法予以满足。部分被征地人员对政策法律的理解存在误区，片面理解、断章取义，完全否定现行土地征收补偿政策，提出过高的要求，少数人甚至漫天要价，故意阻挠征地工作。

　　三、对策建议

　　1、改革和完善审批制度和程序。要从根本上避免“三边工程”的出现，完善用地手续，仍然需要项目建设单位、设计单位加强与规划和国土等部门的联系，确保工程建设的土地利用中依法用地、合理用地。同时，各职能部门也必须转换工作理念，要按照“依法依规、突出重点、节约集约、优质高效”的原则，加强协调配合，简化审批手续，优化审批程序。

　　2、建立公平合理的补偿制度。我国2004年修改宪法时第一次在宪法中明确规定土地征收应该补偿，但并没有对征地补偿原则作出规定，应及时出台法律明确规定土地征收应遵循相当补偿的原则，放宽征地补偿的范围和标准，以市场价格为计价基准进行补偿，提高补偿标准，使被征地人的损失能够得到更充分的补偿，更好地保护被征地人的利益。同时，为保证以市场价格进行土地征收补偿工作能得以顺利进行，还必须建立一套完善的土地征收补偿价格评估体系。

　　3、进一步完善土地征收程序。当前，我国的农村土地征收程序存在明显不足，有可能导致征地审批权的滥用，同时征地补偿标准由政府单方制定，征地听证往往流于形式。应当通过完善程序设计保障被征地农民的合法权益。一方面，国土资源部门应当对建设项目“为公共利益需要”进行严格审查；另一方面，要建立与被征地农民集体和农户的协商程序，强化并保障被征地者的参与权，如果达不成协议，再按照法律规定的标准强制征收。这样可以化解矛盾，减少纠纷。

　　4、规范土地征收的行政行为。实务中，很多征地矛盾纠纷是由于征地行政机关的行政行为不规范、不严谨造成的。土地征收涉及多个行政部门，各行政部门的相关行政职权亦缺乏系统的、明确的法律规定，其行政行为往往具有较大的随意性，如果行政职权行使不当，就会引发矛盾纠纷。同时，因欠缺有效的行政监督措施，有些行政机关甚至违法行政，侵犯人民群众的合法权益。因此，要不断完善土地征收法律制度，规范土地征收行政行为。