国税部门拒绝履行行政奖励纠纷

　　案情介绍

　　1999年8月19日，原告杨某等3人，状告某国家税务局不履行法定职责。8月20日，法院决定依法受理此案。9月27日，被告向法院递交了书面答辩状。12月4日、8日法院依法组成合议庭公开开庭审理此案。

　　三原告均为京农公司干部。三原告在法庭上诉称，1998年8月6日和8月9日，3人以公开身份，先后两次书面向被告某国家税务局举报京农公司总经理等人在经营活动中偷税。8月27日，3人通过电话向被告询问查处结果，被告当时称：“已查出289.63万元，有约23万元为所得税，滞纳金337万元。”之后，原告多次要求被告对偷税行为依法定性，移交司法机关处理，并且要求被告依规定给予奖励。但是，至起诉时仍毫无结果。三原告为举报税务违法行为，付出了巨大的代价并受到了相当的损失，被告却至今不履行法定职责，兑现奖励。为此，请求法院：一、判决被告继续履行稽查义务；二、判决被告对查出的偷税款依法定性，对偷税人移交司法机关处理；三、判决被告对三原告依法履行奖励义务，给付三原告应得奖金；四、判决被告承担本案诉讼费用。

　　被告辩称，1998年8月，被告接到原告的举报材料，即按照举报信的内容正式立案进行检查。三原告举报京农公司存在11项违反税法的事实和线索，归纳为4方面问题，经查证其中三项不属实，不能认定构成偷税或违反税法规定。其中仅举报该公司隐瞒收入少缴纳税款一项属实，被告对该公司作出补缴增值税395151.22元，并罚款一倍的处罚。被告已经将上述事实告知原告，其他事实与原告举报的事实和线索无联系。但是，三原告对该处罚提出新的事实，认为被告应当继续调查核实，再作处理决定。被告根据《北京市国家税务局对公民检举税务违章案件奖励暂行办法》第一条的规定，经查实入库后，可酌情给予奖励。因京农公司至今未能将税款入库，因而不能确定对原告的奖励数额。而且，该项奖励需要向上级机关报批才能颁发。因此，被告尚不能给予三原告奖励。三原告之一杨某曾于1996年7月开始担任京农公司的财务主管，后又兼任主管会计，该公司隐瞒收入少缴税款问题发生在杨某任职期间，杨某应负有直接责任。根据《北京市国家税务局对公民检举税务违章案件奖励暂行办法》第一条的规定，不能给予杨某举报奖励。被告对三原告没有作出任何行政管理方面的具体行政行为，因而也不存在任何能够提起行政诉讼的事实，所以不能构成行政诉讼。至于原告举报其所在单位偷税问题的行为，是对《税收征收管理法》第7条规定的任何单位和个人都有权对违反税收法律、行政法规的行为进行检举的行为。而根本不是行政诉讼法所规定的因管理和被管理产生的侵犯其权益的行为，原告因举报后未达到自己理想的处理结果，以此提起行政诉讼既于法无据，也不合情理。因此，原告要求被告履行对其奖励的义务不属于行政诉讼范围，请法院予以驳回。

　　在公开开庭审理中，法院根据有效证据认定了以下事实：1998年9月15日，被告对三原告的举报作出结案报告，在结案报告中，被告认为三原告举报京农公司的隐瞒收入不纳税内容部分属实，经查证需补交增值税395151.22元，并准备处以一倍罚款的行政处罚，因京农公司提出异议，被告未对该公司作出处罚。同时被告认为三原告举报的京农公司做假账、虚开增值税专用发票、“以物易物”、以货抵技术转让费以及京农公司将发票外借他人使用的问题不属实。三原告得知上述情况后，于1998年9月10日向被告递交了申请书，要求被告按照税务举报给予奖励15万元，继续履行稽查义务，查证其余三项内容，并将京农公司偷税问题移交司法机关处理。

　　1999年12月18日，法院判决：一、被告于判决生效后30日内对京农公司已入库税款部分给予原告相应的举报奖励；二、被告于判决生效后15日内向京农公司继续追缴未缴纳部分的税款及滞纳金；三、被告将京农公司的剩余税款追缴入库后30日内向原告颁发相应的举报奖金；四、被告于本判决生效后2个月内对京农公司偷税行为作出处理。如有犯罪嫌疑，应依法移交司法机关处理；五、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费80元，由被告负担。

　　判决后，被告不服，以该案不符合行政诉讼法规定的受案范围；且举报人要求给付奖金，属于民事法律关系中债的关系，亦不属于行政诉讼受案范围；原告不是税务行政管理的相对人，与税收行政管理没有直接利害关系，无权要求某国税局履行稽查第三人的违法行为；及判决于30日内对已入库税款部分给予奖励，缺乏法律依据等为由，当天即提起上诉，请求二审法院判决撤销原判，重新作出公正裁决。

　　法理评析

　　一、税务机关不履行奖励义务，当事人能否提起行政诉讼？

　　《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。这里所说的具体行政行为，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》明确为：国家机关和工作人员在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织的权利义务作出的单方行为。

　　税务管理是国家经济管理的重要组成部分，根据国家法律的规定，由国家税务机关依法进行征收管理工作。根据法治国家的基本原则，一切部门、组织和个人应当在现行的税收法律规范内活动，并接受监督，对于违反税收法律、法规的行为，国家法律规定任何单位和个人都有权检举。税务机关接到举报后，应当立案查处并为检举人保密。税务机关根据检举人提供的证据线索查证属实的，应当按照有关规定给予检举人一定的精神或物质奖励，其目的在于宣传和鼓励社会对税务违法行为进行监督。

　　加强税收征收管理，保障国家税收收入是税务行政管理机关的重要职责。该职责的具体落实还应当包括对税务违法举报案件的查处及对税务违法行为查证属实后依照有关规定给予举报人奖励的职责。行政奖励既是行政机关进行行政管理活动的一种手段，同时也是行政机关所做出的一项具体的行政行为。在行政奖励法定的情况下，行政机关对于符合法律所规定的奖励条件的单位和个人就应当依法作出行政奖励的具体行政行为，如果行政机关没有依法作出，就是违法不作为的行为，对于这种行为，是可以提起行政诉讼的。因此，本案原告认为某国税局拒绝履行奖励职责侵犯其合法权益，可以依法针对其不作为行为提起行政诉讼。某国税局认为该诉不属于行政诉讼受案范围以及原告不适格的上诉理由缺乏法律依据，均不能成立，法院应予驳回。

　　二、公民能否请求法院要求行政机关依法履行法定义务？（如稽查义务）

　　本案原告的第二项诉讼请求是“判决被告对查出的偷税款依法定性，对偷税人移交司法机关处理”。实际上也就是请求法院要求行政机关依法履行法定义务。

　　行政机关是代表国家进行行政管理的机关，依法履行义务是其基本职责。对于不依法履行职责的行政机关，法律也规定了其所应当承担的法律责任。但是，这种责任的追究是由一定的主体通过一定的程序来进行的，而不是任何主体都有权利追究行政机关的责任的。根据相关法律的规定，行政机关不依法履行义务，上级行政机关可以责令其依法履行义务，并对相关责任人员给予相应的处分或者追究其法律责任。另外，专门的行政监察机关也有权利责令相关行政主体依法履行义务，并对相关责任人员追究其法律责任。如果行政机关不依法履行义务的行为构成了对当事人权利的侵犯，而且这种应当履行的义务属于具体行政行为，那么，相关当事人可以请求法院要求行政机关依法履行义务。《行政诉讼法》所规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为，既包括作为的具体行政行为，也包括不作为的具体行政行为。

　　在本案中，国税局不履行法定义务的行为影响了当事人的合法权益，因为，根据相关法律的规定，公民检举税收违法行为，只有该行为被确认为税收违法行为，而且相关税款入库以后，检举人才能享受获得奖励的待遇。而如果税务机关不履行相关义务，即不对该税收违法行为进行处理，并依法将应当征收的税款征收入库，检举人的获得奖励的权利就无法实现，因此，该具体行政行为虽然不是直接针对检举人的，但是它实际上影响到了检举人的相关权益，因此，检举人有权利提起诉讼，请求法院判决行政机关依法履行法定义务。

　　三、法院能否直接把第三人行为定性为偷税？

　　一审法院的第四项判决为“被告于本判决生效后2个月内对京农公司偷税行为作出处理。如有犯罪嫌疑，应依法移交司法机关处理”。实际上这是对京农公司行为所进行的法律上判断，并要求税务机关对这一定性进行确认。这就涉及到法院能否直接对第三人的行为进行判决的问题。

　　根据相关法律的规定以及诉讼的基本原理，我们认为，法院不能直接对第三人的行为进行判决。理由如下：

　　第一，根据“不告不理”的原则，法院没有权力对当事人没有提起的争议进行判决。法院只能对当事人所提起的争议进行判决，而在本案中，对于第三人的行为是否构成偷税，并非本案当事人的争议，因此，法院不应当对这一问题进行判决。

　　第二，根据诉讼的基本原理，对于其权利义务产生影响的判决应当允许其参加诉讼并享有相关当事人的基本权利，现代法治社会不允许不经过当事人的参与而对当事人的权利义务进行判决。本案中，第三人并没有参与诉讼，法院也没有通知其参与诉讼，因此，第三人也没有享受到当事人所应当享有的基本权利，因此，该诉讼判决中就不应当涉及到该第三人的利益，也就不应当对该第三人的行为进行定性。该法院的行为实际上相当于未经审判而判决当事人有罪（广义的“罪”，相当于违法行为）。

　　第三，现代法治社会，任何机关所享有的权利都具有明确的法律界限，任何机关都不得超越法律的界限行使职权。根据《税收征管法》的规定，确定纳税人是否属于偷税行为的权力在税务机关，其他机关没有权力确认纳税人的行为是否构成偷税行为。因此，法院在判决书中直接对第三人的行为进行定性，这是超越法院职权的行为，属于无效。

　　综上，法院不能直接把第三人行为定性为偷税。也就是说，税务机关对京农公司的违法问题经查证属实后应当如何处理，属于税务机关的职权范围，应由税务机关行使该职责，法院不应直接代其予以判决。一审法院对京农公司税务违法行为分别予以定性，并予以判处，超出人民法院行政诉讼司法审查的范围，法院应予撤销。

　　四、税法上的奖励请求权的构成要件是什么？本案当事人是否有权请求奖励？奖励的标准是什么？

　　（一）税法上的奖励请求权的构成要件

　　《税收征管法》第13条规定：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定对检举人给予奖励。”《税收征管法实施细则》第7条规定：“税务机关根据检举人的贡献大小给予相应的奖励，奖励所需资金列入税务部门年度预算，单项核定。奖励资金具体使用办法以及奖励标准，由国家税务总局会同财政部制定。”由以上法律、法规的规定可以看出，依法请求奖励也是纳税人的一项基本权利。但是对于税收奖励请求权的构成要件，法律、法规没有给出明确的规定。

　　1999年1月1日开始实施的国家税务总局发布的《税务违法案件举报奖励办法》第2条规定：“税务机关对举报偷税、逃避追缴欠税、骗税和虚开、伪造、非法提供、非法取得发票，以及其他税务违法行为的有功单位和个人（以下简称举报人），给予物质奖励和精神奖励，并严格为其保密。前款的物质奖励，不适用于税务、财政、审计、海关、工商行政管理、公安、检察等国家机关的工作人员。”第3条规定：“举报奖励对象原则上限于实名举报人；但对匿名举报案件查实后，税务机关认为可以确定举报人真实身份的，酌情给予奖励。”由此可见，税收奖励请求权的构成要件包括以下几个方面：（1）享有物质奖励请求权的举报人必须是除税务、财政、审计、海关、工商行政管理、公安、检察等国家机关的工作人员以外的人员；因为上述人员作为国家机关工作人员负有监督检查违法行为的职责，因此，他们进行检举是履行其职责的行为，当然不能享有税收奖励请求权；享有精神奖励请求权的举报人没有限制，可以是任何人；另外，举报人不限于自然人，单位也可以成为举报人并享有税收奖励请求权；（2）举报人必须实行实名举报，但在匿名举报的情况下，案件查实后，税务机关认为可以确定举报人真实身份的，也可以享受税收奖励；这一规定主要是为了便于税务机关确定举报人的身份，在匿名举报的情况下，由于往往难以确定真实的举报人，因此，一般不予奖励；（3）所举报的行为必须是偷税、逃避追缴欠税、骗税和虚开、伪造、非法提供、非法取得发票，以及其他税务违法行为；换句话说，只要是违反税法的行为都在举报对象之列；（4）所举报的行为必须被确认为税收违法行为；只有案件经过查实以后，举报人才享有税收奖励请求权，如果所举报的行为被确认为合法行为，则举报人就不能享有税收奖励请求权。

　　（二）本案当事人有权请求奖励

　　三位当事人以其真实姓名向某国税局检举京农公司存在税务违法行为，其提供的有关材料成为某国税局调查的证据线索，查实了京农公司的违反税收法规的行为，并追缴了部分税款入库，为国家实际挽回了该部分税收损失。对此某国税局应当依职权，按照有关规定颁发相应的举报奖励。某国税局在举报人反复申请奖励的情况下，不履行奖励职责，实际已造成侵害举报人合法权益的后果。原审法院判决上诉人限期对已入库款项部分给予被上诉人相应的举报奖励是正确的，法院应予维持。

　　某国税局对其余已查实的应补缴的税款及滞纳金尚未追缴入库致使三位当事人不能取得有关奖励，三位当事人有权要求上诉人履行该追缴职责。某国税局亦应采取有关措施予以追缴。原审法院判决限期继续追缴并于追缴入库后限期给予被上诉人相应的举报奖励是正确的，法院应予以维持。

　　杨某虽然曾经短期担任过京农公司财务会计负责人，但依照《税收征收管理法实施细则》第81条第2款以及《税务违法案件举报奖励办法》第2条的规定，其不在禁止领取举报奖励人员之列，原审法院判决给予其奖励是正确的，某国税局所提其为该税收违法行为直接责任人缺乏事实依据和法律依据，法院不应当予以支持。

　　（三）税收举报行为奖励的标准

　　关于奖励的标准，根据《税务违法案件举报奖励办法》第5条的规定，税务违法举报案件经查实并依法处理后，根据举报人的贡献大小，按照实际追缴税款数额的百分之五以内掌握计发奖金；没有应纳税款的，按照实际追缴罚款数额的百分之十以内掌握计发奖金，每案奖金最高数额不超过人民币十万元。对有重大贡献的举报人，经省级税务机关批准，奖金限额可以适当提高。具体奖金数额标准及审批权限，由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局确定。