“告官不见官”是对依法行政的反讽

　　各地民告官案件中普遍存在行政首长缺席的现象，真是民告官难，民见官也难。据《法制日报》报道，目前宁夏回族自治区正在酝酿一个既能要求行政“一把手”出庭应诉又能对此进行科学考核的刚性规定，从根本上解决“告官不见官”的问题。据宁夏高级人民法院对100件“民告官”案件的随机抽样统计显示，宁夏全区行政首长亲自出庭参加诉讼的比率为零。在部分案件中，行政机关只派律师出庭，导致当事人不满，失去调解结案的时机。笔者认为，行政首长不出庭现象有损法律的权威和政府的现象，行政首长出庭应诉本来就该成为常态，更为重要的是要充分发挥民告官对依法行政的倒逼效应。

　　为解决“民告官见官难”的问题，全国各地陆续出台过一些行政机关负责人出庭应诉的制度，要求行政领导积极出庭应诉。但倡导性的“积极出庭应诉”并非强制性的“必须”出庭，特别是在没有国家法律明文规定的情况下，行政“一把手”往往选择多一事不如少一事。要推动行政诉讼案件出庭应诉走向规范化、制度化，就应该多出台一些刚性的配套措施，而不只是停留在倡导性规定的层面上。

　　让法院颇为尴尬的是，民告官案件中被告席上多为“替身”：律师或者一般工作人员，偶尔有“一把手”出庭也会被媒体作为稀罕事报道。究其原因，还是不少官员法治观念肤浅和淡漠，出庭本来就是一种责任，也是重要的公务。行政机关首长在法庭上直面行政相对人，可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，更有效地提高依法行政水平。

　　“一把手”出庭应诉体现了对当事人的尊重。处于弱势地位的行政相对人一般都希望能与被告单位的“一把手”面对面地交流，面对面地讨个说法。如果行政“一把手”不出庭应诉，而由律师或一般工作人员代理，容易给当事人一种不被重视，被告行政机关敷衍塞责、应付公事的感觉，这不利于行政诉讼的圆满解决，不利于通过行政诉讼达到督促政府依法行政的目的。

　　出庭应诉是最好的普法课堂。行政“一把手”出庭应诉，往往可以及时了解本部门依法行政的实际情况，查找漏洞，发现问题，熟悉法律知识，树立依法行政意识，提高依法行政水平；同时还可以接近群众，倾听群众的意见和呼声，了解群众的要求。另外，行政“一把手”出庭应诉还具有强烈的示范效应和表率作用，能够加强本部门工作人员的责任心，提高本部门的行政执法水平，树立良好的政府形象。

　　诚然，行政机关的“一把手”通常都公务繁忙、政务缠身，绝大多数民告官案件被告方也都以“一把手”公务繁忙为由拒绝出庭。其实，在全面推进依法行政、加快建设法治政府的背景下，行政“一把手”出庭应诉也是公务之一，并且是严肃的和有法律意义的公务。当然，“一把手”如确有特殊的情况不能亲自出庭应诉，在得到法院许可的前提下，也可以委托行政机关的副职出庭，但这种情况应当属于特例，并且原则上委托本部门的副职出庭而不是动辄派一般工作人员应付了事。

　　更为重要的是，行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。全面推进依法行政，加快建设法治政府是全面实施依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的必然要求。负责实施80%以上法律法规的行政机关能否严格依法行政，对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键作用。从某种意义上讲，每一次行政机关首长出庭应诉就是一堂活生生的法制教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。

　　如何充分发挥行政首长出庭应诉对依法行政的倒逼效应，笔者建议适时修改《行政诉讼法》，明确规定有关行政机关法定代表人应当出庭应诉。同时，制定完善有关行政机关法定代表人出庭应诉的刚性制度，将倡导性规定提升为义务性规定，将行政机关首长出庭应诉的要求落到实处。此外，建议把“一把手”出庭应诉的有关情况纳入“两会”政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，将“一把手”出庭率作为检验依法行政水平的重要指标，要求政府在向人大述职时予以叙明。如发现“一把手”无正当理由不出庭应诉，应予以问责。