如何破解民事行政案件交叉难题

　　行政争议与民事纠纷的交叉问题，在法学界和法院的审判工作中都是一个前沿课题。面对行政争议与民事争议交织的情况，到底先审民事部分还是先审行政部分？如何破解民行交叉这一难题，成为近年来法学界和审判工作中的热门话题。

　　民行案件交叉成法院审理案件顽疾

　　曾经有过这样一起案例：在一场本来属于民事诉讼的遗产纠纷案中，由于涉及到当事人婚姻行为是否有效，以及由此导致的遗产分割问题，把作为行政机关的民政局也牵涉进来，变成一场民事与行政交叉的案件，当事人在法院民庭与行政庭之间来回奔走，既增加了当事人的诉讼负累，也浪费了宝贵的司法资源。

　　自2007年7月1日《物权法》开始实施之后，土地与房产案件迅速增加。记者的同事就介绍了这样一个真实的案例：某甲有房屋待租，某乙提出看了房产证和夫妻身份证后可以先交付半年租金。当某甲拿出房产证和身份证让某乙看后，某乙提出要复印件，理由是要在核实后才办理租赁手续。某乙拿到复印件后并没有去房地局核实，而是拿复印件复制了相应的房产证和身份证。当某乙提出可以办理租赁手续把钱交给某甲时，某乙提出再看一下某甲的原件，并趁某甲点钱的时候用伪造的证件和原件调了包。某乙拿上某甲的这些证件随即到房地产部门将产权过户给某丙，这样价值120万元的房屋就变成了某丙的财产。当半年后某甲向某乙去收房租时，才知道自己的房子半年前就已经过户给某丙。某甲一时还真不知道是去告房产登记部门呢，还是到法院直接起诉某丙。

　　陈女士与开发商签订了一个合同，约定把一套房子抵20万元的债务给了她。陈女士对房子进行装修后住了进去。可是，不知是什么原因，开发商又把这套房子以30万元卖给了李某，并给李某办理了房产证。当李某拿着房产证去看房子时，发现陈女士已经住在里面。当李某告诉陈女士自己也交了房款并办了房产证时，陈女士告诉李某自己是开发商顶债后才进行装修的，现在已经住了进来，总不能单凭一句话自己的房子就没有了吧？李某听后也觉得无奈，只好把陈女士告到法院，要求法院判决她搬出住房（民事侵权诉讼）。陈女士一看自己当了被告，也急了，就起诉了房地产登记部门，请求撤销李某的房产证（行政诉讼）。而在这一行政诉讼期间，陈女士又起诉开发商与李某签订的房屋买卖合同无效（民事合同诉讼）。三个诉讼导致的结果是：民事侵权诉讼以等待行政诉讼裁判结果为由，裁定中止审理；行政诉讼以行政机关登记行为违法为由，判决撤销房产证；民事合同诉讼以房屋买卖合同有效为由，驳回陈女士的诉讼请求；民事侵权审理最后以行政判决为依据，驳回陈女士的诉讼请求。现在，李某每天拿着民事胜诉判决申诉。三个诉讼实质只为解决一个问题：房屋所有权到底归谁？但三个诉讼审理思路不同，导致了民事判决与行政判决冲突的现象。

　　太谷县范某最近就遇到了这样一件事：他家有平房四间，南后墙、南屋顶分别开有窗户和天窗，是用来通风和采光的。镇里搞城镇规划，正好是自己的外甥陈某申请获得了在离他家南墙仅80厘米的地方建造两层楼房的准建证。如果他外甥建起了楼，他家将一年到头见不到阳光，通风也会受到影响。范某问记者：“我找镇政府有关部门要求撤销镇的准建证，没有得到答复。我想去法院起诉，但不知道应该先告镇政府还是我外甥？”

　　民事与行政交叉现无诉讼模式

　　来自最高人民法院的数据表明，2008年全国法院受理一审行政案件108398件，比上年增加了6.17%。其中，土地与房地产案件名列前三位。为什么房屋登记产生民事与行政交叉诉讼增多呢？据记者了解，物权法用专门的章节规定了对不动产登记、宅基地使用权的物权保护，对房屋管理和土地征收影响很大，其中涉及公权力在拆迁、房屋登记、土地征收征用等行为中的规制问题，而这类环节上产生的纠纷，相当一部分进入了法院的行政审判工作之中。

　　物权登记本身的复合性决定了其必然产生民、行交叉问题。一位长期担任人民法院行政庭审判员说，各国的登记机关均为公权力机关，但登记保障的是民事主体不动产交易的法律效力。不动产物权登记涉及的民、行交叉问题一般有四个特点：一是两者均是建立在同一标的物上的权利义务纠纷；二是这种交叉源于在同一标的物上产生的三方利害关系人：房屋登记机关、登记簿上的权利人、实际民事权利人；三是其物权的产生源于民事法律关系和行政法律关系；四是在发生诉讼时，属于不同法律事实和不同法律关系。所以，法官在审理房屋民、行交叉的案件时，一般也会遇到四个难题：一是民事和行政审判谁先审，谁后审？根据相关司法解释，对行政裁决案件，当事人请求的，可以一并审理，但房屋登记行政诉讼，难以适用此规定。二是“一并审理”时如何操作？民、行诉讼同时进行时，有的中止等待，而房地产纠纷随着房价上涨冲突越发激烈。审理周期较长的难题何解？三是有些案件，民事判决认定房产买卖有效，而行政案件判决撤销房产证；有些案件，民事判决认定房屋买卖无效，行政判决维持房产证。四是民事行政裁判发生冲突怎么办？

　　据了解，我国行政诉讼法没有明确规定行政案件可以附带民事，因此，在司法实践中出现了两个非常严重的问题：一是当事人要分别针对行政和民事侵权行为进行两次起诉，增加诉累；二是法院的行政庭与民庭要分别审理同一当事人的诉求，浪费了司法资源。

　　在采访中了解到，多数法官赞成“一并审理”模式，即对民、行交叉的案件，法院在审理其中一种案件时，可以根据当事人的申请，由同一审判组织依据不同的诉讼程序对相互交叉的另一种案件一并审理并作出裁判。

　　解民行交叉难题修订行诉法是钥匙

　　记者在采访中了解到，由于目前我国对行政诉讼与民事诉讼的交叉处理缺乏明确的法律依据，在司法实践中也缺乏统一的认识，各地法院对此类交叉案件的处理方式也是多种多样。

　　山西大学一位长期从事行政法学研究的学者认为，行政诉讼法规定，行政诉讼案件不能调解，其立法本意是为了遏制行政机关一方乱用权力，打压行政相对人。但在司法实践中，很多案件都是法官在做了和解工作后，行政相对人撤诉，这样的案件，在我们的法院审理中占有相当大比例。许多行政案件都是基于民事法律关系产生的，如房屋登记，如果能将案件和解在诉讼之前，除了减少当事人诉累外，还可以营造很好的和谐气氛。行政诉讼法走了快二十年的里程了，在法律修订上可不可以有个“大动作”？目前的行政诉讼法规定，法院只能审查行政机关的具体行政行为，其他的，老百姓这也不可诉，那也不可诉。这样，如何能够最大限度地保护老百姓的权利呢？人民法院的行政审判经验也积累到一定的量了，现在有必要重新修订行政诉讼法，以破解法院在审判实践中遇到的难题。

　　2008年12月和2009年11月，中国法学会和最高法院在杭州两次举办“行政争端解决机制论坛”，最高法院行政审判庭根据现行的涉及土地和房屋管理的法律已难以应对物权法实施后出现的新矛盾和新问题，在对土地行政案件进行调研的基础上，找出了涉及土地征收、确权、登记、处罚强制等80多个问题，最后选拟了20多个条文，将起草的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》和《关于审理房屋登记行政案件若干问题的规定》两个司法解释讨论稿带到了论坛上。论坛认为，行政诉讼与民事诉讼的交叉问题是我国司法实践中经常遇到的实践难题，论坛的目的在于通过公法界与私法界充分对话，整合行政法学、民法学理论成果，构建法院行政审判部门与民事审判部门以及法院与行政机关的直接协调机制加以解决。