公务员的公务行为

　　【案例简介】

　　原告：张某。被告：某县工商局。

　　1995年6月，张某用自行车驮着两筐白菜到农贸市场上去出售。到农贸市场之后，张某因为急于出售，便没有到指定的摊位，而是在存放自行车处叫卖。这时，在农贸市场执勤的工商管理员王某以张某未在指定摊位出售为由，将张某的秤杆和秤砣拿走。张某便赶到工商管理局市场办公室去索要自己的秤杆和秤砣，王某不给。张某便抓起王某脱在地下的鞋子，说：“你不给我秤，我便把你的鞋子拿走。”王某急忙往回抢鞋，双方拉拉扯扯，厮打在一起。很快，其他市场管理人员也赶过来帮王某一起厮打。在厮打过程中，张某全身多处受伤，不得不住院治疗，共花去医药费千余元。张某出院后，要求工商管理局赔偿其医疗费1500元，误工补贴2000元，精神损失和其他费用4000元，总计人民币7500元。该县工商管理局审查后认为，本案王某和其他几位肇事者的伤害行为与工商管理局无关，属个人行为，故工商管理局对张某的赔偿请求不予受理。张某不服，遂向县人民法院提起诉讼，请求行政赔偿。

　　【问题提出】

　　本案涉及如何认定公务员的公务行为。

　　【法律依据】

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条第（三）项、第二十七条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第（二）款。

　　【案情分析及处理结果】

　　县人民法院受理此案后，在该案归于哪一类案件上发生了意见分歧。一种意见认为本案属于民事赔偿案件，王某和其他执法人员对张某的伤害行为属于个人行为，对他们个人的违法行为，工商管理局不应该承担赔偿责任；而另一种意见则认为该案属于行政赔偿案件，王某的行为属于执法行为，对行政机关行使职权的行为，行政机关应该负责，而不应该只由王某一人负赔偿责任。该县人民法院最后认定该案属于行政赔偿案件，判决工商管理局向张某赔偿医疗费1500元、误工补贴费2000元，同时驳回张某的精神赔偿请求。

　　本案涉及的问题主要有三个：一是张某不在指定地点销售白菜的行为是否违法；二是王某对该行为是否有处罚权，以及王某的处罚行为是否合法；三是王某及其他管理人员对张某的伤害行为是属于个人行为，还是公务行为。第一个和第二个问题都比较明显，因为，张某不在指定的地点销售，显然属于违法行为，该事实十分明确。同时，王某作为市场管理人员对该违法行为也显然具有处罚的权力，但是，有处罚权并不等于该处罚权可以任意行使，在该案中，我们可以看到王某的处罚行为明显违反了法定程序，正确的做法应该是，先进行说服教育，等张某拒不执行时再进行依法强制。第三个问题是该案的关键所在，也是在法庭审理中争议最多的地方。要辩明该案到底应该适用民事赔偿，还是行政赔偿的关键就是辩明工商管理员王某的行为是属于个人行为，还是公务行为。公务员的公务行为是指国家公务员基于行政职务关系以行政主体的名义实施的行政行为，在这种情况下，该行为所产生的法律后果由公务员所属的行政主体承担，因此而引起的赔偿诉讼属于行政赔偿；而公务员的个人行为则是指与公务无关的个人行为，在这种情况下，法律后果由公务员自身承担，因此而引起的赔偿诉讼属于民事赔偿。区分公务行为和个人行为的关键是看该公务员和行政主体之间是否存在行政职务关系，该公务员是否在代表该行政主体行使行政职权，凡是国家公务员行使其所任职务上的职权而发生的行为都属于公务行为，而与职权无关的行为则属于个人行为。以此标准观之，在该案中，王某的行为属于公务行为，县人民法院以行政赔偿程序审理此案也是正确的。因为：第一，王某属于市场管理人员，和工商管理局之间存在行政职务委托关系；第二，王某对张某的处罚行为显然是行使行政权力的行为，因为，个人的行为显然不具有单方性和强制力；第三，张某是以工商管理局的名义进行的处罚，并且张某的秤杆和秤砣也是被没收到了工商管理局；第四，王某的行为发生在执勤过程当中，伤害和争执也是因为处罚行为而引起，并发生在办公场所。因而，王某的行为属于执行职务的公务行为，工商管理局应对此承担赔偿责任。

　　【存在的问题】

　　公务员的个人行为和公务行为在理论上比较容易区分，但在现实中有时却非常难以分辨。为此，学者们从现实中总结出了一些用来区分的客观因素，一般而言，区分公务行为和个人行为，以下因素值得考虑：

　　1、时间要素。公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常视为公务行为，而在下班和非执行任务期间实施的行为，则通常视为个人行为。

　　2、名义要素。公务员的行为是以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为公务行为；非以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为个人行为。

　　3、公益要素。公务员的公务行为涉及公共利益的，同公共事务有关的，通常视为公务行为；不涉及公共利益，与公共事务无关的，通常视为个人行为。

　　4、职责要素。公务员的行为属于其职责范围的，通常视为公务行为；超出其职责范围的，通常视为个人行为。

　　5、命令要素。公务员按照法律或者行政首长的命令、指示以及委托实施的行为，通常视为公务行为；无命令和法律根据的行为，通常视为个人行为。

　　6、公务标志要素。公务员执行公务是佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，通常视为公务行为，反之则属于个人行为。