走向独立社团：中国工会发展之进路选择

　　【摘要】：中国工会在不同的历史阶段，发挥了不同的社会作用，与同期的政府先后形成了相互对抗、相互依附的关系。在当今转型社会中，计划经济时代形成的工会组织与政府之间的依附关系，已经严重影响工会作用的发挥；而职工利益保护和公共行政改革要求重塑工会作为社会团体的独立地位，现行立法也为之提供了可能性。同时，工会组织独立性的塑造也要求其代表和维护职工的合法权益这一基本职能的进一步明确。

　　【关键词】：工会政府社会团体独立性

　　问题的缘起：

　　罢运！罢运！罢运！2008年底重庆市主城区出租汽车的全城罢运，就像被推倒的第一张多米诺骨牌，海南城区总额的2％向工会拨缴的经费；工会所属的企业、事业单位上缴的收入；政府的补助及其他收入。并且《中国工会章程》第38条规定：“工会资产是社会团体资产，中华全国总工会对各级工会的资产拥有终极所有权。根据经费独立原则，建立预算、决算、资产监管和经费审查监督制度。实行‘统一领导、分级管理’的财务体制”。

　　其三、我国基层工会都有自己的正式名称和组织机构，都不是临时设立的，而是具有永久性、连续性的社会组织。[11]即使所在的企业终止或所在的事业单位、机关被撤销，该工会组织相应撤销；它的经费财产由上级工会处置；会员的会籍可以继续保留。并且新《工会法》第45条规定：“各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动，提供必要的设施和活动场所等物质条件。”

　　其四，绝大多数基层工会组织都能独立承担民事活动中如赔偿经济损失、支付违约金以及其他民事责任。[12]尤其是新《工会法》第49条规定：“工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼。”这就是工会独立承担民事责任的集中体现。

　　因此，我国基层工会具备法人的基本条件，经核准登记、取得法人资格后即具备社会团体法人资格。这在司法实践中亦得到认可，最高人民法院在《关于产业工会、基层工会是否具备社团法人资格和工会经费欠交集中户可否冻结划拨问题的批复》中规定：“基层工会只要符合《中华人民共和国民法通则》、《工会法》和《中国工会章程》规定的条件，报上一级工会批准成立，即具有社团法人资格。”

　　综合上述，我国工会组织具有社会团体法人资格，当然基层工会组织具备社会团体法人资格的前提条件是其依法取得法人资格。同时，《社会团体登记管理条例》第5条规定：“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉”；新《工会法》第4条规定：工会“依照工会章程独立自主地开展工作”、“国家保护工会的合法权益不受侵犯”；《劳动法》第7条规定：工会“依法独立自主地开展活动”。可见，我国工会组织在法律上是与政府平等的法律主体而非隶属于政府。易言之，在我国实在法体系中，工会组织初步具有社会团体的核心特征—独立性。

　　在此基础上，我们可以得出中国工会发展的应然进路：工会组织应当并且可以作为一个独立的社会团体法人存在，在劳动关系领域与政府形成相互协作、相互监督的关系，而非政府的附庸。当然，目前中国工会组织作为社会团体的独立性，长期以来被政治性、行政性因素所抑制，在法律上亦需借助对法律文本的逻辑推理而得出，故亟待从理论上予以澄清，并通过立法明确界定工会性质，在工会组织的资金来源、组织建设以及职能定位等方面祛除政治性和行政性色彩，还原其独立社团属性。

　　三、回归：工会组织“双重维护”职责之修正

　　古语有云：“不在其位，不谋其政”，意即身份和职责具有一致性。同时，其隐含的一个前提是要科学地界定不同身份的职责。在讨论工会组织相对于政府的独立地位时，有必要厘定其职责边界，倘若其职责界定不科学、不清晰，势必会造成其身份定位上的模糊，进而妨害其独立性的塑造。

　　纵观我国工会组织的发展历程，在新民主主义革命时期，其基本职责是发动工人采取激烈的阶级斗争的手段推翻“帝国主义、官僚资本主义、封建主义”，进而从根本上维护工人的利益；在新民主主义向社会主义转变的过程中，工会的基本职责在理论和立法实践中都体现为“工会之所以需要，主要是为了代表工人阶级的利益”；在计划经济时代，工会的基本职责被扭曲为“以生产为中心的生产、生活、教育三位一体的工会基本任务”；[13]改革开放以来，工会的基本职责顺时应势几经调整，最终在新《工会法》中确定为“工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”，即所谓“双重维护”。我们不难看出，各历史时期对工会组织的基本职责的界定大相径庭，从一个侧面反映出各时期工会组织身份定位的变动不居。下面依新《工会法》所确定的“双重维护”职责予以简要分析。

　　新《工会法》第6条第1款规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责”，但该条第2款又要求工会“在维护全国人民总体利益的同时”，“代表和维护职工的合法权益”。首先，从立法学以及法律解释学的角度观之，第1款当是原则性的规定，而第2款则是对第1款的具体化。因此，我们认为第2款才是关于我国工会组织基本职责的规定。其次，从语言学的角度观之，第2款中“在维护全国人民总体利益的同时”实际上是作为一个限制性的前提条件而存在的，即工会只有在维护“全国人民总体利益”的情况下，方可代表和维护“职工的合法权益”。进一步讲，当“全国人民总体利益”与职工个别利益一致时，工会组织可以实现“在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”，此时“双重维护”实至名归；而“全国人民总体利益”虽然与职工个别利益在根本上是一致的，但在一些具体问题上两者不可避免地存在矛盾，此时工会组织显然不可能“兼顾”，而且按照新《工会法》的上述规定，必须首先“维护全国人民总体利益”，结果必然是与之矛盾的职工个别利益得不到维护。换言之，在这种情况下，工会组织并不能代表职工利益。这显然有悖于如前文所述的“工会的主要任务是维护劳动群众最直接、最切身的利益”。故在此情况下，“双重维护”非但名不副实，而且会使工会组织作为独立社会团体身份的正当性受到责难。同时，由于“全国人民总体利益”是一个抽象的概念，缺乏既定的判断主体和判断标准，使得“全国人民总体利益”漫无边际，无法划清其与职工个人利益的边界，这给工会维护职工权益时造成困难和为难心理，并会导致工会工作人员的行为偏差。[14]

　　笔者认为，维护“全国人民总体利益”是一切国家机关、社会团体和公民的当然义务，但对于不同的主体其要求不同：对于国家机关来说，它是积极的义务，要求较高，申言之，国家机关应当积极实施维护行为；对于社会团体和公民来说，它是消极的义务，要求较低，申言之，社会团体和公民无需积极实施维护行为，只要其行为没有危及“全国人民总体利益”即可。工会组织作为一种社会团体，其代表和维护该团体成员的利益应当是其存在和发展的根本之所在，而强调工会组织积极维护“全国人民总体利益”，这实际上是计划经济时代视工会组织为“人民团体”而非“社会团体”这一认识的遗产。同时，根据“自然公正原则”，政府、企业、工会（代表职工）作为独立的三方利益主体，在利益发生冲突时都不能为自己案件的法官。因此，当“全国人民总体利益”和职工个人利益可能存在矛盾时，也并不能当然地要求作为一方利益主体代表者的工会组织进行自我判断，即使判断的结果是两者存在矛盾并放弃其所代表的职工利益，都有违“自然公正原则”。正确的做法应当是将其代表的职工利益交由特定的主体来判断是否与“全国人民总体利益”相冲突以及是否应当得到支持。

　　因此，笔者认为，工会组织作为独立的社会团体，维护“全国人民总体利益”是其当然的法律职责，无须在工会法中重复规定。这是为了明确工会组织的基本职责，不至于在理论和实践中造成混乱，通过更好地履行维护职工个人利益的职责，进而从根本上维护好“全国人民总体利益”。

　　注释：

　　[1]周楠、徐萌霞、袁祖雷：《南京国民政府初期国民党工会状况分析》，载《湘潮》2008年第2期。

　　[2]杨冬梅：《工会法律关系刍议》，载《工会理论与实践》2002年第5期。

　　[3]邓国胜：《中国非政府组织发展的新环境》，载《学会》2004年第2期。

　　[4]龚咏梅：《联合的艺术：社团组织与政府的关系》，载《社会科学》2002年第2期。

　　[5]雷兴虎、陈虹：《社会团体的法律规制研究》，载《法商研究》2002年第2期。

　　[6]黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第27-35页。

　　[7]Druker，Peter F。（1990），Managing the Nonprofit Organization：Practices and Principles，Oxford：ButterworthHeinemann Ltd。P。ix。

　　[8]牛凯、毕洪海：《论行政的演变及其对行政法的影响》，载《法学家》2000年第3期。

　　[9]〔美〕文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，三联书店1999年版，第3页。

　　[10]〔美］希尔曼：《美国是如何治理的》，曹大鹏译，商务印书馆1986版，第191页。

　　[11]高大慧：《试析工会的社团法人地位》，载《北京市总工会职工大学学报》2002年第3期。

　　[12]王江松：《新编工会法全书》（上卷），中国物价出版社2001年版，第328页。

　　[13]李梅：《试析我国工会维护社会职能的调整》，载《工会理论与实践》2003年第1期。

　　[14]孙德强：《正确处理工会的任务与基本职责的关系》，载《中国劳动关系学院学报》2007年第3期。（杭州行政学院·蔡金荣）