探析房屋登记行政诉讼时效适用

　　时效问题是房屋登记行政诉讼案件的重要问题之一，往往决定该案是否受理或因超过诉讼时效而被驳回。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定来看，房屋登记发证是否属其他具体行政

　　行为，将决定房屋登记的最长行政诉讼时效。为此，有必要作深入探讨。

　　一、房屋登记行为应当属其他具体行政行为，这是其法律特性所决定的

　　行政诉讼时效是指公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的有效期限，一旦超过，法院将不再受理或予以驳回当事人对该行政行为不服而提起的行政诉讼，这就是说，超过时效导致不能启动诉讼程序。

　　涉及不动产的具体行政行为有“具体行政行为”和“其他具体行政行为”，两者有一定区别：前者是行政机关依照法律赋予的权力，通过法定程序对客观事实的确认，属于合理管理所产生的行政行为；后者是行政机关以外的组织依具体法律授权行使一定行政职能所产生的非管理性质的行政行为。两者相比，管理主体、性质和法律效果均不同。

　　由于涉及不动产的具体行政行为有“具体行政行为”和“其他具体行政行为”，其诉讼时效是不同的，那么房屋登记发证属何种行政行为？笔者认为房屋登记发证应当属其他具体行政行为，这是其法律特性所决定的。

　　首先，从管理主体来看，房屋登记机构是具体的登记发证单位，它属于法律、法规授权的其他组织，是指依具体法律、法规授权而行使行政职能的非国家行政机关的组织，属行政机关的派出机构。关于这一点，《物权法》第九条至第十三条及《法人或第三人，诉讼理由总是起诉登记机构未进行实质审查，把登记行为一律定位实质性审查。这样不仅增加行政行为难度，而且等于把房屋总登记时的行政行为重新来“过堂”一遍，且不说是对房屋总登记成果的否定，也无疑会大大增加被告和法院的行政诉讼负担。

　　三、造成房屋登记是否为其他行政行为的困惑之原因

　　产生房屋登记是“行政行为”还是“其他行政行为”困惑的主要原因是：1、房产证上既有“发证机关”，又有“填发机构”，一般行政诉讼的原告总是状告“发证机关”而不状告“填发机构”；2、目前，《房屋登记办法》实施不久，对一些登记观念还是停留在旧观念上，不可能马上认识到房屋登记是“其他行政行为”的实质；3、社会各界对房屋登记是“行政行为”还是“其他行政行为”分辨不清，就是登记机构也未能正确认识，需要一个过程。我们有理由相信，随着《物权法》及《房屋登记办法》的逐步实施，对房屋登记是“其他行政行为”的实质必将有更深入、更正确的认识。

　　四、建议

　　1、按照不同的诉讼类别，科学界定房屋登记的行政诉讼时效。建议：属于对行政复议不服的，行政诉讼最长时效应为15日；属于行政不作为并有明确告知具体行政行为的，行政诉讼最长时效应为3个月；属于登记机关撤销房产证或变更登记簿记载而未告知起诉期限的，行政诉讼最长时效应为2年；属于登记发证不服（如要求撤销房产证）的，行政诉讼最长时效应为5年。

　　2、《行政诉讼法》第三十九条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条都提到起诉期限“从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”，这个计算对象应包括行政相对人和权利关系人，问题在于行政机关或行政机构没有责任也不可能告知所有的权利关系人，因此，这个起诉期限的规定无法正确执行，建议起诉期限改为“作出具体行政行为或其他具体行政行为之日起计算”，为宜。

　　3、根据《行政诉讼法》颁发实施以来的实践经验及教训，建议对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的“20年”、“5年”作新的解释，或对涉及不动产的“具体政行为”和“其他具体行政行为”作明确规定，以便更好地实施《行政诉讼法》、《物权法》及《房屋登记办法》。

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