探究行政诉讼管辖机制

　　一、行政诉讼管辖机制概述

　　行政诉讼的管辖是有关人民法院之间受理的第一审行政案件的权限与分工的法律制度。我国行政诉讼管辖的具体内容在《行政诉讼法》第三章共11个条文中有明确的规定，这相对于人民法院来说它具体划分了各法院之间对于行政案件的管辖权。

　　（一）行政诉讼管辖机制的概念和特征

　　行政诉讼的管辖是指上、下级法院和同级法院在第一审行政案件上的权限和分工，行政诉讼管辖没有专门的管辖制度，其只在普遍人民法院之间存在。

　　行政诉讼的管辖机制的特征主要有以下几个方面：第一，它是划分上下级或者同级人民法院之间在审理行政案件中的权限分工制度。第二，这里的法院要做广泛的理解，它不仅有上下级法院之间，也有同级法院之间审理行政案件的权限和分工。第三，它是除去第二审及再审的方面，只是受理第一审行政案件的权限和分工。

　　（二）行政诉讼管辖的划分原则

　　行政诉讼管辖的划分原则是指行政诉讼管辖的相关法律制度中贯穿始终的指导思想和主要考虑的方面。

　　第一，方便当事人诉讼的原则。它主要是指便于原告、被告等当事人参加诉讼的活动。

　　第二，方便人民法院有效、正确、公正的行驶审判原则。所谓便于人民法院有效、正确、公正的行驶审判原则可以提高行政诉讼效率，对行政诉讼的管辖有重要的意义的一个原则。

　　第三，人民法院适当负担的原则。其事指不可使某一级法院的负担相对于太繁重，应当考虑各级人民法院的合理分工。

　　二、行政诉讼的管辖制度的现状及成因

　　目前我国的司法制度还未完全独立，法院体制的设置和法官的管辖制度还是摆脱不了行政化的干预。涉及到行政诉讼被告的特殊性，司法不独立对行政诉讼的影响更为重大，具体表现在以下几个方面：

　　（一）法院在本系统内部之间的关系上不独立

　　我国的司法制度建设、法官体制都具有明显的行政化的色彩。各级法院之间和行政机关之间一样有行政级别不仅仅是审级关系，上下级之间存在着领导和服从的关系，这是长期受到政治文化传统的影响。

　　（二）在法院内部体制上法官的不独立

　　我国法律有明确的规定，行政案件的审理一般实行合议制，在需要时实行审判委员会制度。审判委员会制度和合议制度，一方面可以便于案件审理，贯彻了民主集中制的原则，保证了司法公正和防止了司法腐败但同时也导致了在法院内部体制上法官不独立，法官的独立判案也受到了一些限制。

　　（三）法官自身缺乏独立的能力和条件

　　法官审理案件时层层汇报、层层审批。法官时时受受领导、处处受限制，稍有不慎就难免被动、降级、免职等，因此，法官很难有自身独立的条件和能力。

　　三、现行司法体制下行政诉讼的管辖制度的改革设想

　　（一）级别管辖

　　在行政诉讼里，其是指由各级人民法院根据行政案件的性质、影响和同级、上下级法院之间的体系关于第一审行政案件的权限的制度。

　　1、将一审法院的审理部分行政案件的审级提高

　　（1）在以县级以上的人民政府（不包括国务院各部门及省、自治区、直辖市人民政府）为被告的部分行政案件在基层人民法院的管辖实践下产生了一系列的问题，很大程度上影响了该行政案件的公正审理，对自然人、法人或者其他组织的权益造成了损害。因此，让中级人民法院审理更为适宜。

　　（2）高级人民法院应对以国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作为被告的行政案件中的一审审理享有管辖权。这主要有以下两个方面的原因。一是因为这类案件一般比较复杂，对专业素质要求很大，高级人民法院不管是在审判条件上还是在人员素质上都比中级人民法院更为优越，二是很大程度上减少了行政力量的干预，对于法官独立审判案件，保障司法公正起到了很大的促进作用。

　　2、第一审行政案件由中级人民法院管辖，将基层人民法院行政案件的管辖权取消

　　（1）在基层法院行政审判的不独立表现特别突出。这主要表现在以下两个方面：首先是基层政府部门没有相对较好的法治环境，法治观念特别淡薄，就会特别的显现出权大于法的现象，这也和中国传统的“天高皇帝远”和现今的“上有政策，下有对策”。其次是，从基层司法部门看，整体来说，法官的整体素质相对较低，依附于政府机关，几乎没有抗干扰能力，公平、正义就更难以突显。

　　（2）法院不会负担失去平衡，如果将基层法院的一审管辖权取消。虽然每年的行政案件受理数从每年的统计来看都在增加，但是基层法院的受理行政案件的数量并没有明显的增多。因此，将基层法院的一审管辖权取消并不会使法院的负担失去平衡。

　　（二）地域管辖

　　地域管辖主要是指不同地区的法院对自身管辖的分工与权限的制度。地域管辖的基本原则在我国行政诉讼法上有明确的规定即“原告就被告”。相对于其他国家的相关法律规定，原告选择的余地十分小。因此，对行政诉讼确定的一般地域管辖应考虑以下两个方面：

　　第一，从行政诉讼的目的来看。国家设立行政诉讼制度的目的主要是为了用司法程序来保障自然人、法人和其他组织的合法权益，每项制度均须对这一目的服务。因此，行政诉讼的各项制度的设计应当平衡原告和被告之间的关系而不应加重原告的诉讼负担，有失平衡。

　　第二，从行政诉讼的发展现状来看。由于基层政府没有相对良好的法治环境且对基层法院的干预较多，基层司法机关依附于基层人民政府，很难独立、公平和正义的审判案件。所以取消基层人民法院的管辖权对行政案件的审理是很有必要的。

　　（三）对巡回审判机关进行增设

　　巡回审判机关主要是指巡回法庭。它主要是指司法机制中的一种审判机关。我国目前为止还没有建立巡回法庭的相关制度，但是我国已经有了人民法庭的实践基础。所谓“巡回法庭”主要是指方便当事人进行诉讼，根据我国行政诉讼的基本特点，借鉴英美国家的相关具体制度的基础上，由最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院法院来设立，主要包括以下几个方面：

　　1、性质和职能

　　巡回法庭由人民法院所派出，它是人民法院的派出机构，因此，其作出的裁定、判决就是人民法院作出的裁定和判决。巡回法庭所做出的裁定和判决与人民法院所做出的裁定和判决具有同等的法律效力。巡回法庭所属的上级人民法院管辖对巡回法庭裁判不服的上诉案件。

　　2、设置

　　其具体的操作方案可参照我国目前的人民银行的体系安排。

　　3、人员

　　巡回法庭的主要组成人员由所属的法院法官组成，其定期实行轮换制度。

　　（四）行政法院的设立

　　1、影响司法权运作的决定因素就是法院的机构设置，他具体表现在以下三个方面

　　首先，行政机关和法院的关系被法院机构的设立影响着。各级层人民法院的具体设立和相关法院的人事安排、财政收支的决定权的归属关系到法院能否真正在事实上脱离行政机关的把控。因此，国家仅仅在整体上确立相关司法权的独立地位，但在现实中，地方政府还是实际控制各级人民法院，所以，没有对司法独立的相关规定其任何的作用。

　　其次，上下级人民法院的关系被人民法院的机构设置所决定。人民法院内部系统的监督往往是上下级法院之间的服从与命令而不是源自于上级人民法院的上诉审查。行政法院系统内部的唯一合法方式是通过上诉制度来实现的，而现有的制度机制关系就是下级人民法院向上级人民法院的汇报和请示和上级人民法院对下级人民法院的支配和指挥。这样的关系是对法官独立原则的违背，对下级人民法院在司法活动中的独立自主地位很难维护。

　　最后，人民法院内部的组织关系被人民法院的机构的设立所决定，因此，法官独立原则的实行程度被影响着。人民法院机构的设置只是为审判职能的行驶所服务的，只是法院一个机构的设置，一系列行政事务就会随之产生，这一点是无法否认的。

　　2、具体的方案

　　第一，设置。行政法院系统由三部分组成，主要包括高等行政法院，上诉行政法院和行政法院所组成，被最高人民法院所直属管辖。高等行政法院在全国设立一个，上诉行政法院在各省、自治区和直辖市设区一个，行政法院设立若干个。一人院长和若干法官组成各级行政法院。行政法院系统被独立的建立，这样就把司法地方化的问题解决了。

　　第二，管辖。第一审行政案件由行政法院所管辖。本辖区内重大和复杂的一审行政案件由上诉行政法院所管辖。全国范围内复杂重大的一审行政案件由高等行政法院所管辖不服高等行政法院第一审裁判的上诉案件由最高人民法院所管辖。

　　第三，人事。法官遴选委员会由全国人民代表大会内务司法委员会所设立，由法官遴选委员会提名和推选高等行政法院系统内部院长和法官，被全国人民代表大会常务委员会所任命。

　　第四，财政。行政法院的财政机制主要指司法预算。行政法院系统的司法预算由最高人民法院所编制，交由国务院主管部门汇总后再编入国家的预算。国务院应该严格按照该预算拨款，最高人民法院接收到拨款以后对该拨款进行分配和管理。

　　行政诉讼的管辖问题不仅对行政案件的公正审判有制约，更对行政诉讼制度的发展有影响。要来彻底解决行政诉讼的管辖问题就要建立独立的行政法院系统。可在代表性强的地区选择试行，再进一步探讨和研究和实践两个方面同时推进改革的进程。