论行政诉讼的主管机关

　　一、行政诉讼的主管机关

　　行政诉讼的主管机关是指法律规定的行使行政审判权的主体。在现代法治国家，行政诉讼的主管机关不仅是司法审查权的载体，也是行政审判体制的核心，其构造和运行直接体现着一个国家行政诉讼制度的特点。在西方，以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代表的普通法系在行政诉讼主管机关方面分别代表了行政法院模式和普通法院模式。通过对两大法系国家行政诉讼主管机关的深入分析，可以从中探寻其所遵循的共同规律和发展趋势，并为我国行政诉讼制度的改革提供有益的启示和借鉴。

　　二、对两大法系行政诉讼主管机关的探析

　　西方行政诉讼主管机关的形成和发展表明，无论大陆法系国家还是英美法系国家，其行政诉讼主管机关的设立既根植于各国深厚的历史渊源和特定的国情基础，又遵循一般的法治规律；既呈现出各自鲜明的个性特色，又包含着某些深层次的共同特征和发展趋势。

　　（一）在主管机关的设置理念上体现了分权与制衡的思想

　　无论是大陆法系国家的行政法院还是英美法系国家的普通法院，其出发点和落脚点都是“三权分立”，体现了对国家权力的分立和制约。有学者指出：“法国的行政审判是为了限制封建势力的法院的权力，而英国的司法审查制度是为了限制代表封建势力的国王的权力。法国的行政法是在政府进步、法院落后的背景下产生的。为了促进政府的功效，限制法院而设立行政法院。英国的行政法是在法院进步、政府落后的情况下产生的。为了反对封建专制，限制国王特权而建立普通法院受理行政案件的制度。两种最早的行政法律制度以不同的历史条件为背景，以不同的方式产生，然而殊途同归。”

　　（二）在主管机关的功能上体现了控权与维权的平衡

　　行政诉讼主管机关在不同或相同的社会制度下，或同一社会制度的不同历史时期，其受理行政案件的范围以及具体内容和程序不尽相同，但行政诉讼主管机关设立的最初目的均在于限制行政权力的滥用，监督行政机关依法行政。它的产生反映的是权力斗争的过程，展现的是权力监督的结果，其性质更多地体现为一种国家权力对另一种国家权力的监督，对个人权利的维护只是附带的作用。但随着社会的发展和政治体制的稳定，两大法系国家行政诉讼主管机关已越来越注重对公民权利的保护，救济的性质日益凸显。

　　（三）在主管机关的运行中共同发展了行政判例制度

　　在以判例法为主要法源的英美法系国家，行政法的基本原则和制度主要系通过普通法院的判例来确立，这是不言而喻的。如英国行政法上的程序正当原则和行政合理原则，就是在得到判例的最初确认，然后被后来的判例所反复援引、实践后发展起来的。英国著名的行政法学家威廉·韦德在分析行政合理原则时，就述及了对该原则之确立和形成具有重要影响的数十个判例。美国深受英国判例法的影响，在行政法领域，判例法扮演着重要的角色。

　　（四）在主管机关的发展趋势上体现了独立性和专业性的不断协调统一

　　在行政诉讼中，一方面由于一方当事人是国家机关，故要实现司法公正，则要求行政诉讼主管机关和人员具有更高的独立性；另一方面，行政行为涉及到社会生活的各个领域，这就决定了行政诉讼具有很强的技术性和专业性。大陆法系国家行政诉讼主管机关在建立之初侧重专业性。英美法系国家的司法审查制度成立之初更多地强调其独立性。随着各国行政法的发展，两大法系国家的行政诉讼制度也在相互交流和对接，共同朝着既注重独立性又强调专业性的方向发展。

　　三、以主管机关为切入点的我国行政诉讼制度改革

　　（一）我国行政诉讼制度现状

　　我国目前采用的是在普通法院内设立行政审判庭的方式。在理念上，由于国家权力之间的分工合作关系淡化了司法权对行政权的监控功能。在专业性上，既没有像英美法系国家那样有专门的行政裁判所或行政法法官作为初审机构来解决行政争议的专业性和技术性问题，也没有像大陆法系国家那样规定行政法官的专业素质要求。在独立性上，我国的司法管辖区与地方行政区合二为一，人、财、物又都依附于、受制于地方，行政审判机构和审判人员很难保证司法的天平不因金钱的砝码而失去正义的平衡。在司法实践中，我国虽然推行了案例指导制度，但法律却并不承认行政判例的约束力。因此，我们似应借鉴西方行政诉讼主管机关发展的普遍经验，推进行政诉讼制度的各项改革。

　　（二）以主管机关为切入点的我国行政诉讼制度改革

　　第一，设置行政诉讼主管机关的目的需定位于行政权与公民权的平衡。

　　耶林曾经认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都根源于一种目的，即一种实际的动机。”无论是法德的行政法院还是英美的普通法院，其早期设置的目的都体现了国家权力框架内的分工与制约，对个人权利的保护只是附带作用，但随着政治体制的稳定和社会的发展，两者将更加注重对个人权益的保护。任何一个国家的行政诉讼主管机关和相应制度都不是为了单纯的救济权利或监督行政，我国也不例外。我国行政诉讼主管机关应在司法实践中尽力保持国家权力和公民权利之间的平衡，即一方面应避免传统西方国家过分强调控权、过分注重限制公权力滥用，而忽视公权力为社会经济发展和公民福祉服务的作用；另一方面应避免原苏联东欧国家过分强调公权力对相对人和社会的管理作用，而忽视对公民个人权益特别是个人人格尊严的保护。

　　第二，行政诉讼主管机关的设计需满足行政审判的独立性要求，在财经体制上、在业务上应突出独立性。

　　西方的经验表明，行政诉讼主管机关能否保持真正的独立乃是发挥行政诉讼功能的前提。行政诉讼主管机关的变革，应致力于克服现行司法体制存在的弊端，如司法地方化、行政化，从根本上为行政审判的独立与公正提供组织保障。行政诉讼主管机关在人事体制上应体现独立性和统一性，目前我国各级司法机关的司法人员都是由同级地方权力机关选举和任免，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，还导致了司法权的地方化。为了避免司法权受制于地方，我国司法人员的任免必须实行全国统一的模式，从而增强法官对职业的神圣感和责任心。再者，地出于经费的考虑，司法机关往往更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。行政诉讼主管机关在财经体制上应体现独立性，在业务上应突出独立性，以确保行政诉讼主管机关在业务上真正享有独立的司法权。

　　第三，在行政诉讼主管机关的司法实践中应逐步确立、发展行政判例制度。

　　在我国，目前已初步推行了案例指导制度，最高人民法院编辑的《人民法院案例选》、《最高人民法院公报》每期刊登的典型案例，名义上虽只是以例释法，只供“各级人民法院借鉴”，但实际上已经成为各级人民法院审理同类案件的依据，起着法的渊源的作用。我们可以由高等行政诉讼主管机关对自己的判决进行筛选，挑选出具有典型意义的判决公布成判例，以充分发挥行政判例制度的灵活性和生命力。