行政诉讼和解问题探讨

　　关键词：行政诉讼/和解/自由裁量权/合致

　　内容提要：行政诉讼和解是原被告在人民法院主持下在庭审阶段就诉讼标的互谅互让达成合致以解决纠纷的诉讼制度。行政权在特定情形下的可处分性、解决纠纷的诉讼目的及行政法关系的发展趋势等为行政诉讼和解提供了理论依据。和解包括需自愿发起、适用范围有限、依照法定程序达成协议以及具有法律约束力等法律要件。在行政诉讼中确立和解制度需要修改行政诉讼法的相关内容。

　　《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一规定确立了我国行政诉讼制度中原告与被告之间不得和解的制度，该制度的理论根据理论界早有系统阐述。（注：参见应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年版，第662页。）然而近年来，随着行政案件的多样化以及行政主体履行行政管理职能方式的变化，行政诉讼中的和解问题被提了出来，事实上在一些地方人民法院在审理行政案件时也变相地运用调解手段，如有的以协调方式结案，有的以双方当事人默认合致结案，且这样的结案方式并不一定带来对原告、被告以及国家利益不利的结果，有时反倒节省了诉讼成本。在一些国家和地区的诉讼制度中，原告与被告之间的和解已经被行政诉讼法所认可。1999年10月11日，德国柏林地方行政法院庭长欧然洛夫博士在一次讲演中指出：德国柏林地方行政法院他所在的法庭每年的行政诉讼结案为400件，其中以非裁判方式终结诉讼之比例，高达97%，而在这97%之中，绝大多数是在原告与被告达成和解的情况之下为之的。（注：参见Schoch/Schmidt-Abmann/Pietzner/Ortloff，Vwgo，P106，Rn.82ff。）我国台湾地区“行政程序法”第136条规定：“行政机关对于行政处分（指行为）所依据之事实或法律关系，经依职权调查仍不能确定者，为有效达成行政目的，并解决争执，而与人民缔结之和解契约。”（注：应松年主编：《外国行政程序法典汇编》，中国法制出版社2000年版，第852页。）可见，行政诉讼中的和解已经在行政诉讼制度中存在。

　　笔者认为，我国行政诉讼尽管有本土特色，但也应有一般国家行政诉讼制度的共性，即行政主体与行政相对人之间的纠纷只要能够在不侵害相关利益的情况下，可以由当事人和解解决。以下将对行政诉讼的和解问题作一系统探讨。

　　一、行政诉讼和解的界定

　　行政诉讼和解是指在行政诉讼过程中原告与被告之间在人民法院的主持下就有关的诉讼标的达成合致，在双方各自放弃一定权益的情况下，本着互谅互让原则使纠纷在不伤和气的氛围中予以解决。行政诉讼和解在一国行政诉讼没有对其予以认可或明文规定的情况下还不能算是一种诉讼制度，不能将其归入到制度范畴中去，但是非制度化的东西并不等于法官不可以从其自由裁量权出发进行尝试，也就是说，尽管我们还不能将诉讼和解视为一种法律制度，但可以作为人民法院或法官的具有裁量性的司法行为看待。行政诉讼和解的概念有以下方面的属性：

　　第一，行政诉讼和解是原告与被告之间的和解。诉讼由多方参与人和参加人构成，由于参与人和参加人有诸多方，因而可能形成这样那样的法律关系，然而和解的主体仅仅是行政诉讼中的原告与被告，利益关系人与原告或被告的关系不能成为和解的关系形式，利害关系人不是和解的主体。原告与被告之间的和解关系是行政诉讼和解的第一个本质属性。原告与被告的数量多寡不影响行政诉讼的和解关系。

　　第二，行政诉讼和解发生在庭审阶段。在行政诉讼的诸多环节或阶段中，只有某一个时间段存在和解问题，笔者认为，这一阶段就是庭审阶段。因为，在行政诉讼的其他阶段原告与被告之间的关系较为松散，一旦允许在较为松散的关系阶段原告与被告达成和解，有可能出现双方恶意串通、出现被告对原告施加压力等情况。让和解仅仅停留在庭审阶段的主要原因在于使行政诉讼和解置于人民法院的监控之下；若行政诉讼原告与被告之间的和解在人民法院不知晓、不监控的条件下进行，人民法院就失去了对行政纠纷的裁判权，因为行政诉讼和解是行政审判权的继续而不应当是行政机关行政管理权的继续。

　　第三，行政诉讼和解是就行政诉讼标的的和解。行政诉讼中，原告与被告争议的标的是具体行政行为，行政诉讼的和解必须针对所诉具体行政行为。如果行政主体为了让行政纠纷得到解决，对行政原告作出某种暗示，原告在被告的暗示或承诺下可能达成和解。此时的和解是二者在其他方面达成的谅解，而不是就具体行政行为本身达成的谅解。如果行政诉讼和解发生在这种情况下，随后原告有可能从被告那里获得更多的利益，或者被告对原告会有进一步的压力，此时纠纷并没有从根本上得到化解，反而会导致新的纠纷出现。当然，不是所有争议标的都可以成为和解的对象，这一点我们在后面还要讲到。

　　第四，行政诉讼和解是原告与被告意志一致下的和解。《行政诉讼法》第7条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”这一基本原则必须反映到行政诉讼的和解中来，即行政诉讼的和解与民事审判中原告与被告的和解没有质的区别。（注：翁岳生编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1463页。）双方意志是否合致有诸多判断标准，如双方共同提出进入和解状态，一方提出和解另一方予以赞成等，双方意志是否达成合致还必须由法院审查认定。

　　二、行政诉讼和解的理论依据

　　“法治国家依法行政原则，以及国家对于行政权行使原有的牵制机制，譬如预算、决算监督等，使行政机关于台湾等。（注：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条规定了原告负举证责任的若干情形，这无疑是对行政诉讼举证责任的发展。）原被告地位不对等主要目的是突出保护原告在行政诉讼中的地位。这无可厚非，其法理依据也较为充分，因为在行政管理阶段行政主体享有诸多行政特权，那么在进入诉讼阶段以后，权利义务关系就应有所变化。但是近年来行政管理的实践发生了深刻变化，1992年推行市场经济以后，政府行政系统的职能以宏观调控为主，使传统行政权干预的状况变为行政机关仅仅作为裁判者介入到行政管理活动过程中，其与行政相对人的法律关系也要强调用平等原则进行调节，这种趋势还将随着社会的发展而不断深化。既然如此，行政相对人即原告在行政诉讼中所能为的，行政主体即被告亦应当能够有所为，只有在双方都能行为时，和解才具有平等的基础。

　　第三，确立庭审阶段的声明和解程序。行政原告与被告之间的和解应当成为一种公开的法律行为，由于目前我国行政诉讼制度没有确立和解制度，甚至禁止双方当事人和解，因而人民法院不敢大胆利用调解等手段处理行政案件。有些案件以和解方式结案对国家、社会、各方诉讼参加人都有利，但由于行政诉讼法没有肯定该制度，审判机关不得不在庭审外，或者利用其他途径使双方当事人化解纠纷。笔者认为，在行政诉讼模式改革中应确立声明和解程序，当事人提出和解申请后，人民法院可暂时中止该诉讼程序。应当指出，声明和解只是和解程序的一个环节，而不是全部和解程序，因为和解还要受其他条件制约，“行政机关于个案中，纵使有权以和解的方式行使其公权力，仍须考虑公益的维护。一项未对公益有利、不利之评估而达成的和解，原则上不合法。”（注：翁岳生编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1469页。）声明和解程序不包括人民法院对是否准予和解的决定程序。

　　第四，确立瑕疵和解的救济程序。和解突出的是原告和被告的关系，在一般情况下，原被告双方对其起决定作用，人民法院对和解的审查主要以庭审过程中占有的材料为依据，主要是形式审查。这可能导致和解在有些情况下会侵害第三者的利益。基于此，行政诉讼和解应确立瑕疵和解的救济制度。1。应当在行政诉讼法中确立瑕疵和解的基本类型，如和解事后被证明是在双方意志不平等的情况下进行的，和解侵害了公共利益，和解对第三人或者其他利害关系人的权益造成了损失等。2。出现瑕疵和解后，通过何种方式进一步进入审判程序。3。出现瑕疵和解后，若双方已经履行了和解所达成的权利义务，通过什么样的方式恢复到和解以前的状态。4。出现瑕疵和解以后的责任追究问题。（华东师范大学·张淑芳）

　　出处：《行政法学研究》（京）2004年03期