试论行政诉讼的举证责任

　　「正文」

　　行政诉讼对于维护具体行政行为相对人的合法权益有着十分重要的意义，而行政诉讼中的举证责任问题则行政诉讼证据规则中重中之重的问题，它直接关系到行政诉讼的胜败。

　　一、行政诉讼举证责任的概念及其性质

　　举证责任，是指在诉讼中应该由谁来担负提出证据，并用证据来证明事实的责任。因此，举证责任也叫证明责任。举证责任作为一种法律假定的法律后果，特指承担举证责任的当事人必须对自己的主张举出主要事实根据，以证明主要事实确实存在，否则将承担败诉后果。据学者考证，举证责任这一概念最早根源于罗马法。〔1〕虽然举证责任是舶来品，而非中国古已有之，但是现代社会的立法已经广泛使用。作者所认为的举证责任，主要参考日本学界的观点，就是指在行政诉讼过程中，尽管双方当事人就案件要件事实是否存在相互举证、反证后，但是仍然难以确定该要件事实是否存在、案情仍然不明朗的时候，法律预先规定了其中一方当事人应该承担不能举证的不利后果。〔2〕在我国立法例中的举证责任问题，恰恰是《中华人民共和国行政诉讼法》第一次予以明确，说明举证责任的问题在行政诉讼中是处于核心的位置的。

　　因此，行政诉讼的举证责任，是指在行政诉讼中，行政诉讼当事人必须承担的证明案件事实的责任。〔3〕它的基本涵义包括两个方面内容：一是指在行政诉讼中由谁提供证据来证明案件的事实，即由谁承担提供证据的责任；二是指在行政诉讼中由谁承担当不能提供证据证明案件时的法律后果。

　　就行政诉讼的举证责任的性质而言，笔者认为，不能仅仅将行政诉讼的举证责任看成是一种诉讼义务，而应当首先将举证责任看成一种制度，是一种确定诉讼胜诉还败诉制度，显然行政诉讼的举证责任是一种法律假定。这种法律假定要求在行政诉讼中，承担举证责任的行政诉讼一方当事人应当提出自己的主张、证明自己的主张，否则将承担行政诉讼败诉的法律后果。行政诉讼的举证责任是作为法律技术处理的一种假定而被提出来的，这种假定的基本内涵就是：在行政诉讼中，不能被证据证明的事实是不存在的，不能被完全证明的事实也是不存在的；凡是应当证明事实存在的行政诉讼当事人就应当承担举证不能时而败诉的法律后果。

　　行政诉讼的基本职能就是解决行政诉讼当事人之间的纠纷，这是人民法院行政审判的基本职责。在行政诉讼中，如果作为居间裁判的人民法院及双方当事人，由于缺乏证据，无法使待证事实明确时，就会产生在行政诉讼上案件事实不明的现象。在这种情况下，由于人民法院当然不得以待证事实存有不明为由，拒绝对该诉讼进行裁判，因而也就会发生人民法院如何对该诉讼进行裁判的问题。如果不能对此作出裁判，就永远不能解决行政诉讼当事人之间的纠纷，无法实现行政诉讼制度设计的目的。人民法院的裁判只有两种结果，要么是原告败诉，要么是被告败诉。在此时，就存在如何分配行政诉讼的举证责任问题。

　　二、被告负举证责任为原则

　　《中华人民共和国行政诉法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这就确定了我国的行政诉讼制度采取的是被告负举证责任的举证责任分配原则。从我国的社会现实和法律环境来看，被告承担举证责任为原则的举证责任制度仍然是我国现阶段行政诉讼举证责任制度的最佳选择。理由是：

　　1、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。从世界当代行政法理论和实践来看，行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的依法行政原则，做出具体行政行为必须符合法定程序。因此，在具体的行政行为中，行政机关做出具体的行政行为，表明行政机关当然掌握着裁决的证据和理由，这是由作出具体行政行为的行政机关单方的意志所决定的。同时，在具体行政行为中、在行政诉讼中，行政机关收集证据的能力也显然比作为具体行政行为相对人的行政诉讼的原告要强得多，在行政法结构中，具体行政行为相对人是处于弱势的。加之，行政机关是行政权利的主张者，而行政诉讼审查的是作为被告的行政机关所作出的具体行政行为的合法性而不是作为原告的行政相对人的具体行为的合法性。因此，行政机关必须合法地运用行政权力，而且必须在行政诉讼中向人民法院主张事实和证据，即主张自己的行政行为是合法的。

　　2、行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题而不是合理性问题。由于具体行政行为是由行政机关作出来的，行政机关行使行政管理职权掌握着必要的技术手段和工具，了解职权范围内的有关规范性文件，并享有一定的自由裁量权，为具体行政行为收集证据并作出具体行政行为理所当然的是作出具体行政行为的行政机关职责范围内的事情。所以作出具体行政行为的行政机关应当对它所做出的具体行政行为的合法性承担举证责任。

　　3、行政机关承担举证责任，是行政法治原则的要求。当代行政法治原则的基本要求是行政机关必须依法行政，行政机关作出的任何具体行政行为都必须建立在有充分证据证明的事实基础之上，否则，行政机关就是在凭想象办事，就是一种行政专断，甚至有滥用职权的恶意。让作出具体行政行为的行政机关在行政诉讼中承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，促使行政机关在行使职权时切实做到“先取证、后裁决”。

　　4、如果在制度设计上强调行政诉讼原告的举证责任，在行政权力过于膨胀的今天，就会可能造成行政诉讼出现严重扭曲的后果，而且在目前行政诉讼阻力很大的情况下，过多地限制原告的诉权，会阻碍行政诉讼的发展，最终导致背离行政诉讼的宗旨。

　　三、原告承担举证责任为例外

　　在行政诉讼中，被告承担举证责任为原则这一制度为行政诉讼实践的发展起了重要的推动作用。但是，在我国行政法和行政诉讼日益发展的情况下，这一原则也出现了一些弊端。为了建全行政诉讼的举证责任，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”这就将原告承担举证责任的情形予以明确规定了，使得在被告承担举证责任为原则的情况下，原告承担部分举证责任成为例外。

　　根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，原告承担举证责任的情形如下：

　　1、公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼时，作为原告，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。但是如果被告认为原告起诉超过法定期限的，则由被告承担举证责任。在行政诉讼案件立案前，作为原告的行政相对人应当承担证明符合一定程序要件的举证责任，否则就不能进入以后的诉讼程序。如果具体行政行为相对人认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了自己合法权益，则应当提供证据证明该具体行政行为的存在。具体行政行为具有书面形式的，应当在起诉时向法院提交正本或者复印件；具体行政行为是口头形式的，则应当在起诉时向法院提交证人证言等相关证据。提供具体行政行为侵犯具体行政行为相对人的合法权益的证据，且被告必须明确、适格。如果法律、法规有法人原告的合法权益切实得到充分的保护。

　　「注释」

　　〔1〕吕立秋着：《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社2001年版，第3页。

　　〔2〕杨建顺着：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第746页。

　　〔3〕沈岿着：《行政法与行政诉讼法》，人民法院出版社2002年版，第158页。

　　〔4〕李国光主编：《最高人民法院释义与适用》人民法院出版社2002年版，第223页。