机动车第三者责任强制保险的利益衡平问题研究（之一）

　　内容提要：为配合我国《道路交通安全法》的实施，有关部门正在抓紧制定《机动车第三者责任强制保险条例》（以下简称“《强制保险条例》”）。而条例制定过程中最棘手的问题恐怕就是相关诸主体的利益冲突与衡平问题。就机动车第三者责任强制保险（以下简称“强制保险”）涉及的各方主体利益诉求及其博弈来说，应该坚持以公平正义、着重权利保护、有利于预防交通事故和适应我国国情等为原则，以妥善衡平各方利益，建立健全我国的强制保险制度。

　　关键词：强制保险/利益/博弈/衡平

　　正文

　　一、《道路交通安全法》施行和《强制保险条例》缺位引发的社会问题

　　2004年5月1日，我国《道路交通安全法》开始施行。这部在新中国道路交通法制建设史上具有里程碑意义的法律一出台，即引起了前所未有的关注。社会各界对《道路交通安全法》的热烈反应，表明了这部法律于公众生活之贴近，体现了道路交通安全与社会生活之紧密联系。与我国以往的道路交通安全法律法规相比，《道路交通安全法》最大的特征是秉承“以人为本，保护弱者”的精神，彻底否定了“行人违章，撞了白撞”的错误观点，重新配置了机动车与行人、非机动车之间的权利义务关系，以合理归责为原则，加重了机动车保有人和驾驶人的义务和责任，凸显出对生命的尊重与关怀。从《道路交通安全法》实施以来的实践看，其已初步显现出对社会的积极意义：道路交通参与者特别是机动车驾驶人的安全行车意识显著增强，全社会的交通安全意识明显提升，人们日渐认识到自身行为所承载的社会责任，从而更加注重参与交通行为的谨慎与规范。

　　但是，制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《道路交通安全法》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。这其中，强制保险制度不可或缺。《道路交通安全法》第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金（以下简称”救助基金“），具体办法由国务院规定。”这为我国实行普遍的强制保险提供了法律依据；但是，本应与《道路交通安全法》同时颁行的《强制保险条例》却至今未能问世，使得《道路交通安全法》的适用产生了立法者所不愿看到的新问题。一方面，《道路交通安全法》对与非机动车、行人之间发生交通事故的机动车一方课以甚为严格的责任。其第76条规定：“……机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”可见，《道路交通安全法》对肇事机动车一方采近乎无过错的归责原则。另一方面，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害赔偿司法解释》）与《道路交通安全法》同时施行，该解释大幅度提高了对人身损害的赔偿标准。以北京地区为例，依据以前的《道路交通事故处理办法》，对交通事故死亡赔偿额通常为8万多元，而依据《人身损害赔偿司法解释》则要赔偿20多万。很显然，确立无过错责任和高赔偿标准的同时适用大大加重了机动车一方的赔偿责任，有可能超出加害人的承受能力，不但使受害人无法得到有效的赔偿，亦使加害人陷入生活困顿，从而产生新的不稳定因素。例如，2004年9月29日，北京市北京甚至在保险公司对索赔有欺诈怀疑而需要调查的情况下，保险人也只被给予额外的30天的时间去决定是否给予赔偿[11]。较短的理赔期限对于第三人，尤其是受到人身伤害需要救治的第三人无疑具有十分重要的意义。第四，不保事项尽可能少，不设免赔额和共同保险条款。理由与被保险人一方相同，虽然保险人免除和减少的责任可以依据侵权机制从加害人处取得赔偿，但通常加害人的赔偿能力和侵权机制的赔偿效率是无法同责任保险相比的。第五，第三人要求享有对保险人的直接请求权。按照合同法的一般原理，非合同当事人不能对合同当事人享有直接请求权。但受害人为了保护自身的利益，避免被保险人从保险人处取得赔偿后对其不予赔偿或拖延赔偿，要求享有直接向保险人请求赔偿的权利。在实践中，多数国家和地区的强制保险制度都赋予了第三人对保险人的直接请求权。

　　综上可知，第三人的利益多数与被保险人一方一致，这很容易理解，被保险人从保险人那里获得保险保障越充分，其赔偿能力就越强，就越有可能赔偿第三人的损失。但第三人和被保险人的利益也有冲突之处，如第三人享有直接请求权就是对被保险人权利的限制。另外，第三人并不关心保费的多少，而只关心责任限额的高低。从保费和保险责任限额的正比例关系（在保险费率一定的情况下）来考虑，第三人甚至可能希望保费越高越好，这也与被保险人一方的利益相悖。

　　（二）权利与权力的博弈

　　限于我国现行的立法体制，普通公众在立法程序中尚无法享有充分的话语权，因此民意往往是通过权力机构参与立法活动来表达的。例如在《道路交通安全法》的制定过程中，公安交管部门即代表广大民众表达了对交通安全和交通秩序的迫切要求，从而为我国首部“亲民交通法”的出台做出了贡献。但是，权力部门所代表的民意并不一定能够妥善衡平各方利益，作为负有管理公共事务职责的机构，权力部门所追求的是优化社会保障，维持社会秩序，稳定社会局势。因此权力主体参加立法活动时提出的立法建议必然包含若干有利于其行使权力，履行职责的要求，这些要求亦有可能与某些权利主体的利益发生冲突。《强制保险条例》的制定与实施所涉及的权力主体众多，如国务院、财政部、公安交管部门、农机管理部门、保监会、法院和仲裁机构等。它们的利益诉求虽然难免各异，但在维护公共秩序和公共利益方面却是一致的，故本文对权力主体之间的博弈不予关注。另外，权力主体参与立法活动必然要“为民请命”，因此其利益诉求中肯定有些与前文权利主体相一致，此处也不再赘述。考虑到参与条例起草的主要是国务院法制办、公安交管部门、保监会和各家保险公司，所以这里着重对以国务院法制办、公安交管部门为代表的权力主体与保险公司之间的主要利益博弈加以详述。

　　1、对保险人在强制保险实施中定位上的博弈

　　就我国强制保险的具体实施问题，按照国务院法制办最初的设想，拟由各个财产保险公司全面负责强制保险的推行工作，公安交管部门更是希望通过强制保险制度之建立，将交通事故处理的最棘手问题——损害赔偿转由保险公司承担，使保险公司负起实施社会救济、缓解社会矛盾的公共职能。而保险公司作为独立经营、自负盈亏的企业法人，其追求的是利益的最大化。尤其是随着我国保险业体制改革的深入，我国保险公司开始在海外上市成为公众公司（注：2003年以来，我国保险公司掀起了上市热潮。中国人民财产保险股份有限公司和平安保险（集团）股份有限公司分别于2003年11月6日和2004年6月24日在香港上市。中国人寿保险（集团）公司则于2003年12月18日在美国和香港上市。另外还有六家保险公司——新华人寿、泰康人寿、太平洋人寿、天安财产、华泰财产、大众财产上市辅导期已届满，正在加速各自的上市步伐。），这要求它们要秉承“企业价值最大化、股东回报最优化”的经营理念，以获取利润为首要利益诉求。这样，政府、公共管理部门同商业保险公司的价值目标必然发生冲突。

　　2、在强制保险经营模式和经营原则方面的博弈

　　采取何种经营模式和经营原则是强制保险立法过程中的焦点问题，它直接关系到其他相关问题的决策取向。从国外的实践来看，强制保险的经营模式大致可以分为两类：一为代办模式；二为商业化模式。前者是指保险人接受政府委托代为经营强制保险业务，实行“无亏无盈”的经营原则，由政府向保险公司支付代办费；后者是指保险公司按照自主经营、自负盈亏的原则来经营强制保险业务，政府通过审批条款、费率来进行必要的调控。在我国制定《强制保险条例》的过程中，权力部门主张强制保险应当具有更多的社会公益性，宜采“无亏无盈”的经营原则。而保险公司则主张应当实行商业化经营，即使限于强制保险的社会公益性而不得获取较高利润，也应当微利经营。

　　3、在救助基金来源和管理方面的博弈

　　中国人民财产保险股份有限公司博士后科研工作站博士后·赵明昕